Spółki drogowego opóźnienia.

Na początku tego roku, przy marnym zainteresowaniu parlamentarzystów, przeprowadzono w Sejmie ważną debatę nad stanem polskiego transportu drogowego i kolejowego po 16 latach przemian gospodarczych. Pretekstem była miażdżąca krytyka dotychczasowej polityki kolejnych rządów, zawarta w raporcie Najwyższej Izby Kontroli. Trudno się dziwić, skoro zajmujemy się głównie pisarstwem. Co rząd to nowy program, nowa koncepcja i kolejne obiecanki ileż to kilometrów autostrad i dróg ekspresowych powstawać będzie każdego roku. Warto byłoby chyba zgłosić ministrów transportu do jakiejś zbiorowej nagrody literackiej i to koniecznie w dziedzinie science fiction, bo jeszcze nikomu obietnic nie udało się zrealizować. W Polsce kończy się wszystko na prezentacji kolorowych mapek. W innych krajach zamiast programów, po prostu się buduje. W latach 1990 – 2002 w Hiszpanii wybudowano 5217 km autostrad, we Francji 3399, w Niemczech 1228. Tylko że tam kwestie rozwoju infrastruktury wyłączone są z politycznych rozgrywek. Średnio w państwach Unii, także tych nowych, wydaje się na infrastrukturę 1,1% PKB, w Polsce 0,3%. Gdy dodatkowo wziąć pod uwagę wielkość naszego PKB i skalę zapóźnień, prawda jest dramatyczna. Zresztą widzi ją każdy kierowca. Dotychczas gdy przychodziło do konieczności dokonania cięć w wydatkach budżetowych, na pierwszy ogień szły środki na drogi, kolej... oszczędzano zaś wydatki socjalne, w sporej części źle adresowane, a przez to marnotrawione.
Warto wiedzieć, że poprzedni rok drogowcy zakończyli wykonaniem budżetu na poziomie 40% i nie wykorzystali 2,7 mld zł. Program rządowy zakładał na 2005 rok wydatki Krajowego Funduszu Drogowego na poziomie 4837 mln zł, z czego udało się zrealizować 2645 mln zł. W tym roku zaplanowano, że wydatki z Funduszu na wyniosą 5.846 mln zł. W I półroczu wydano 1100 mln zł. a więc o ponad 28% więcej niż analogicznie w 2005 roku. Na finansowanie wydatków na rządowy program budowy dróg i autostrad wydano w I półroczu 840 mln czyli znacznie więcej niż w tym samym okresie 2005 roku (706 mln zł.). Statystycznie można więc powiedzieć, że nie jest źle. Niestety, jednocześnie na kontach KFD leżało w połowie roku bezużytecznie aż 1800 mln zł i realizacja zakładanego programu jest poważnie zagrożona na wyższą kwotę niż w roku poprzednim. Nie powinny więc nas uspakajać zapewnienia, że w tym roku wydatkowano już z KFD na inwestycje realizowane z wykorzystaniem środków unijnych o 8% więcej niż w 2005 roku. Na prefinansowanie Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wydano łącznie 250 mln zł. Szczególnie niepokoić muszą informacje, że na realizację autostrad i nowych obwodnic wydatki w pierwszym półroczu były niższe niż rok temu. Autostrady w 2006 r. -295 mln. zł. podczas gdy w 2005 r. - 361 mln zł. Obwodnice analogicznie 82 i 102 mln zł. Same więc zaklęcia polityków nawet w randze premiera niczego tu nie zmienią. W najbliższych dwóch latach jedynie możemy pomarzyć, że oddanie zostanie jakiś dłuższy kawałek autostrady, bowiem na dramatycznie niskim poziomie utrzymują się wydatki na prace przygotowawcze. Zmiana planu rzeczowo finansowego jest więc wymuszona i przesunięcie środków ma na celu poprawę rocznego, już dziś nie satysfakcjonującego wykonania.
Nie stawiamy tego jednak jako zarzutu, który w całości ma obciążyć Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Nie bez znaczenia są tutaj bariery, na które narażony jest cały proces inwestycyjny, a które wynikają z wadliwych ustaw o zamówieniach publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym czy o ochronie środowiska. Pamiętać bowiem należy, że tylko w wyniku wadliwych i niejasnych przepisów zamówień publicznych zablokowanych zostało w 2005 roku 98 inwestycji GDDKiA. Nie zmieniła nic w zakresie procesu inwestycji infrastrukturalnych tegoroczna nowelizacja ustawy. Przygotowujący materiały przetargowe w dalszym ciągu skarżą się na: nadmierny formalizm przy ocenie kwalifikacji i ocenie ofert, przeciągające się procedury, brak elastyczności w opisie przedmiotu zamówienia. Do najbardziej kuriozalnych powodów unieważnienia przetargów można zaliczyć użycie w jednej części dokumentacji wyrazu „most” a w innej „obiekt mostowy”.
Ze względu na niejasne zapisy i odmienne często ich interpretacje w ustawie Prawo Ochrony Środowiska zablokowanych zostało w 2005 roku 65 ważnych inwestycji na drogach krajowych. Powodem była dowolność w interpretacji zapisów ustawy, nieokreślone terminy uzgadniania i wydawania decyzji środowiskowych czy zakres raportów o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Jeśli dodamy do tego brak wystarczających danych o systemie Natura 2000 i nałożenie go na już zaawansowane inwestycje oraz brak precyzji w zapisach co do ochrony potencjalnych obszarów Natura 2000, a także powszechne protesty nie tylko organizacji ekologicznych to wyłania się nam tylko część inwestorskiej drogi przez mękę.
Problemem jest także postępująca słabość administracji drogowej, zdziesiątkowanej kolejnymi reorganizacjami oraz słabość i niewydolność całej administracji publicznej zajmującej się opiniowaniem i wydawaniem decyzji w tym zakresie. Rządowy program budowy i modernizacji dróg i szlaków kolejowych jest realny tylko przy powszechnej mobilizacji, a warunkiem jego realizacji jest zniesienie barier w procesie przygotowania i realizacji inwestycji poprzez uporządkowanie systemu prawno finansowego polskiej administracji drogowej i Polskich Linii Kolejowych S.A. Pakietu ustaw proinwestycyjnych niestety nie ma, a projektem poselskim o wydłużeniu działania specustawy drogowej z 2003 r. i objęciem jej mechanizmów pozostałych kategorii dróg czy też przyjęciem rządowego pomysłu o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, zasadniczej zmiany na lepsze nie oszukujmy się nie będzie.
Wg ministra Polaczka jednak to system koncesyjny, który w polskich warunkach nie sprawdził się, w głównej mierze jest przyczyną aktualnego stanu drogownictwa. Nie jest to prawdą. Na całym świecie jakoś się sprawdza. Problemem w Polsce było i jest polityczne traktowanie tej sprawy. U nas można budować zarówno na podstawie ustawy autostradowej jak i ustawy o partnerstwie prywatno - publicznym, jednak IV RP zdecydowała, że chce wszystko robić sama i centralizować. Pytanie tylko czy Państwo jest od tego, czy podoła i czy nie za dużo bierze na siebie? W końcu aktywny udział zapowiadany jest także w innych branżach gospodarki? Cała rozsądna Europa buduje drogi na podstawie prostej recepty: tam gdzie możliwy jest zwrot kapitału angażuje się inwestora prywatnego, tam gdzie ten zwrot jest trudny do osiągnięcia lub odłożony daleko w czasie, ciężar inwestycji bierze na siebie Państwo. W Polsce oczywiście ta idea została wypaczona, zwłaszcza w ostatnim roku funkcjonowania poprzedniej ekipy. Najlepszym przykładem jest autostrada A1. Nie ulega wątpliwości, że jest konieczna z punktu widzenia politycznego i gospodarczego, bowiem jeśli chcemy zaktywizować porty Trójmiasta, musimy zapewnić im włączenie w system komunikacyjny tej części kontynentu, poprzez powiązanie z układem drogowym i kolejowym. Ruch na północnym odcinku autostrady będzie jednak niewystarczający, aby spełnić założenia dotyczące zwrotu kapitału, dlatego powinien on być budowany przez Państwo, które oszczędziłoby chociażby na odszkodowaniach dla koncesjonariusza. Trudno, odcinek buduje prywatna firma, mleko się już rozlało. Z kolei na odcinku A2 Stryków k. Łodzi – Konotopa pod Warszawą obecny ma być prywatny inwestor. I bardzo dobrze, bo uzasadnia to spore natężenie ruchu. Jak jednak pogodzić w takim razie głoszone na konferencjach prasowych zapowiedzi odejścia od systemu koncesyjnego, ba zerwania umów koncesyjnych i potencjalne przejęcie przez Państwo wybudowanych w tym systemie kawałków autostrad, z trwającymi przetargami na wyłonienie koncesjonariuszy na odcinki A1 i A2 w centralnej Polsce? Decyzja w tej sprawie powinna zapaść jak najszybciej bo jej brak czy odwlekanie to strata czasu, a jego nawet za pieniądze, których przecież ciągle brakuje, też się nie kupi. W programie ministra Pola autostrada A2 miała dotrzeć pod Warszawę na przełomie 2006/2007 r. No i gdzie jest? W Strykowie pod Łodzią gdzie mieszkańcy już dziś mają jej po dziurki w nosie, bo kończy się w środku miasta. Jeśli do tego dodamy ciągle nierozwiązany problem rekompensat dla koncesjonariuszy za bezpłatny wjazd na autostrady tirów, które w tym roku kosztować będą budżet ponad 400 milionów, a szacunki na rok kolejny zapowiadają wydatki rzędu 700 mln zł. to pomimo tego, iż to poprzednia władza podłożyła minę obecnemu rządowi, rząd Jarosława Kaczyńskiego nie może już udawać i próbować przeczekać podjęcie jednoznacznych decyzji w tym zakresie. Ujawnione, dopiero dzięki kontroli NIK wielkości środków, jakie lekką ręką Państwo przekaże dwóm prywatnym firmom w ciągu najbliższych 20-30 lat wywołały szok. Polscy kierowcy mogą czuć się oszukani, gdyż przynajmniej 22 mld zł. zamiast trafić na remonty dróg i budowę nowych, powędruje właściwie za nic do GTC lkopolskiej S.A. W takim przypadku Trybunał Stanu dla pomysłodawców takich rozwiązań prawnych to za mało! strzegamy póki nie jest za późno, że w Funduszu Drogowym za 3 lata może zabraknąć środków na inwestycje, gdyż większość nich pochłonie odszkodowanie dla GTC budującej nieopłacalny odcinek A1 oraz wypłaty dla koncesjonariuszy z tytułu bezpłatnych przejazdów ciężarówek. Jednym z pilnych rozwiązań, które rząd odkłada nie wiedzieć czemu do 2010 r. jest szybkie wprowadzenie elektronicznego systemu liczenia pojazdów na bramkach autostradowych, bo obecny manualny, sprawia, że liczbę ciężarówek bierze się z sufitu.
Jaki więc mamy w Polsce system budowy dróg? Z udziałem prywatnego kapitału potępianego w czambuł? Bez niego? Czy może, co byłoby najwłaściwsze rzecz jasna, system mieszany? Istotna jest narastająca (i znów wkracza tutaj polityka) niechęć rządzących do współpracy sektora publicznego z prywatnym, uzasadniana licznymi patologiami i korupcją, która lęgnie się na styku ich działalności. Przypadki oczywiście liczne nie są, za to mocno nagłaśniane przez media, które szukając sensacji, nie są zainteresowane promowaniem o wiele liczniejszych pozytywnych przykładów w tej dziedzinie. Tymczasem stojąc u progu nowej unijnej perspektywy finansowej na lata 2007 – 2013 i konieczności sprawnego wykorzystania wielokrotnie większych środków na infrastrukturę transportową oraz pamiętając o ograniczonych możliwościach budżetu, a zwłaszcza budżetów samorządowych, aż prosi się o nawiązanie dobrej współpracy z kapitałem prywatnym, także zagranicznym, który mógłby zostać zwabiony do Polski także dobrymi prognozami ekonomicznymi. Zaangażowanie kapitału prywatnego posłużyć by mogło ponadto efektywniejszemu wykorzystaniu środków publicznych.
Jakie są zatem pomysły ministerstwa? Drogowe spółki specjalnego przeznaczenia. Wiadomo , że miałyby one przejąć od GDDKiA przedsięwzięcia w zakresie budowy, przebudowy, remontów, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi. Pomysł na ich powołanie wynika z kolejnej błędnej diagnozy ministerstwa, że blokada procesu inwestycyjnego tkwi w strukturze rządowego organu odpowiedzialnego za drogi. Co w takiej sytuacji wymyśla urzędnik? Jest problem, więc powołajmy kolejne twory i zróbmy administracyjną reorganizację. Typowe dla minionych 16 lat. Te spółki, w liczbie nieokreślonej, będą przyczyną zwiększenia bałaganu w administracji drogowej, staną się dla niej konkurencją a nie uzupełnieniem, powodując liczne konflikty kompetencyjne. Dziś aby przełamać słabość GDDKiA trzeba usamodzielnić oddziały regionalne i zwiększyć wynagrodzenia pracownikom, bo fachowcy przychodzą do administracji państwowej albo dlatego że są nawiedzeni (w pozytywnym znaczeniu tego słowa) albo żeby przez rok popracować i móc sobie wpisać taką przygodę do cv a następnie uciec do firm prywatnych, w których zarobki są wielokrotnie większe.

W przypadku spółek specjalnego przeznaczenia, nie wiemy także, którymi inwestycjami miałyby się zająć. Pewne jest, że przekazywanie inwestycji odbędzie się na zasadzie wyjadania rodzynek z ciasta. Skoro inwestycje za pośrednictwem spółek mają mieć priorytet w załatwianiu spraw formalnych, przy wykupach gruntów etc. choć nie za bardzo wiadomo na jakiej podstawie należy tak sądzić, każdy samorządowiec, parlamentarzysta będzie chciał żeby inwestycje realizowane na jego terenie wpadły właśnie pod zakres nowej ustawy. Dojdziemy więc do niebezpiecznej sytuacji, w której Polska będzie upstrzona kilkudziesięcioma spółeczkami, nad którymi bardzo szybko stracimy kontrolę. Z drugiej strony zostanie nam twór wydmuszka czyli Generalna Dyrekcja, pozbawiona kadry, która ucieknie na lepiej płatne posady w spółkach. To na pewno nie będzie system zarządzania drogownictwem w Polsce. To będzie jeden wielki chaos. Pół biedy jeśli spółka zostanie powołana do zrealizowania jakiejś inwestycji dopiero projektowanej. Gorzej jeśli będzie przejmować od obecnej administracji trwającą budowę. Stracimy czas i pieniądze na wykonanie wszelkiej papierkowej roboty z tym związanej. I ma stać się to w sytuacji kiedy ze środków unijnych przeznaczonych Polsce na transport w latach 2004-2006, zdołaliśmy wykorzystać jak na razie żenujące 0,7%. Nie okłamujmy opinii publicznej, nie da się tego nadrobić i realna jest utrata kilkuset milionów euro.

W debacie w czasie prac nad projektem Ustawy o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia przedstawiciele środowiska celnie wypunktowali błędy nie tylko ustawy ale też i całej koncepcji. Jednym głosem mówili o konieczności powołania lub zatrudnienia nowego podmiotu do nadzoru środków finansowych przekazywanych z budżetu, o tym ,ze powołane spółki prawa handlowego koncentrować się będą na zakresie finansowym. Ustawa nie precyzuje kryteriów w oparciu o które powoływane będą kolejne spółki. Wytykali wiarę w sukces DSSP bez eliminacji barier procesu inwestycyjnego. Krytykowali przekazanie zadań zarządcy drogi publicznej poza administrację drogową co na przykład w opinii Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa może spowodować pogorszenie stanu technicznego użytkowanych dróg i obiektów mostowych. W swojej opinii prof. Antoni Szydło ocenił ze utworzenie silnej równoległej struktury niezależnej od GDDKiA nie tylko osłabi rolę administracji drogowej ale może doprowadzić w przyszłości do całkowitego paraliżu działania w zakresie administrowania drogami ,ich utrzymaniu i ewidencjowaniu itp. Oraz do zachowań korupcjogennych.
Powołane ustawą spółki mogą wymknąć się nadzorowi i kontroli koniecznej przy gospodarowaniu środkami publicznymi. Pamiętać też należy ,ze spółki będą musiały się utrzymać samodzielnie co może oznaczać wzrost opłat pobieranych za korzystanie z dróg. Projekt ustawy z wymienionymi zagrożeniami znalazł się w Senacie. Warto jeszcze dopracować zapisy i ograniczyć niejasności czy ewidentne błędy. Oby tylko ustawa w ciągu najbliższych dwóch lat nie skutkowała rozdaniem pomiędzy powołane spółki zadań drogowych za które słono zapłacą w przyszłości użytkownicy dróg a politycznym następcom dzisiejszych ministrów pozostanie tylko skierować wnioski do prokuratury i ABW z zarzutem niegospodarność i narażenia skarbu państwa na wielkie straty.
Nie pozostaje nic innego jak zaapelować do decydentów by nie grzęźli w projektach i rozwiązaniach, które nie przełamią żadnych blokad inwestycyjnych a tylko skupiają nadzieje w nowych rozwiązaniach organizacyjnych.. Nie traćmy czasu na tematy poboczne, skoro inwestorzy, projektanci, wykonawcy jednym głosem podpowiadają od wielu miesięcy co trzeba zmienić. Środowiska społeczne przygotowały nawet projekty zmian w wadliwie napisanych ustawach, bo to w nich dzisiaj skupione są najważniejsze blokady rozwoju polskiej infrastruktury. Pamiętajmy także, że autostrady nie są cudownym rozwiązaniem problemów sieci drogowej w Polsce, mimo że przecinanie na nich wstęg przez polityków jest doskonałym show medialnym. Brakuje nam na gwałt 200 obwodnic, samorządy muszą mieć większe środki na remonty ulic. Środki z Unii są dla Polski ogromną szansą, ale nie można uważać, że rozwiążą wszystkie problemy. Nie pozwólmy jednak, by zmarnowane zostało choć jedno euro!

Adrian Furgalski, Janusz Piechociński