Sądy mogą karać za otwarte lokale. Tylko Trybunał Konstytucyjny zbada rozporządzenie [OPINIA]

Po naszej wtorkowej publikacji na temat przełomowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który skazał na grzywnę przedsiębiorcę, który wbrew zakazom otworzył solarium, w świecie prawniczym rozgorzała gorąca dyskusja na temat tego, kto ma rację.

Prof. Marek Szewczyk, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu i szef kancelarii prawnej, postanowił publicznie wziąć w obronę sędziów z Bydgoszczy.

Poniżej przedstawiamy jego opinię. Wcześniej jednak podajemy kilka ważnych faktów na temat tej sprawy.

Otóż przedsiębiorca spod Bydgoszczy, wbrew obowiązującym zakazom, nie zamknął w kwietniu ubiegłego roku solarium, ale nadal przyjmował w nim klientów. Tak twierdził anonimowy świadek, który zgłosił to na policję. Funkcjonariusze pojechali do salonu i na miejscu zastali jedynie pracownicę, która tłumaczyła się, że przyszła do pracy posprzątać lokal.

Policjanci sporządzili notatkę służbową i wysłali ją do sanepidu. Ten, bez wszczynania kontroli, tylko na podstawie owej notatki, nałożył na przedsiębiorcę karę administracyjną w wysokości 10 tys. zł, która bezzwłocznie została wyegzekwowana.

Przedsiębiorca odwołał się od decyzji Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, twierdząc, że nie prowadził działalności i że sanepid nie ma podstaw, aby go karać. Sąd oddalił jednak skargę przedsiębiorcy.

Był to pierwszy jak dotąd wyrok, który podtrzymał decyzję sanepidu.

Komentarz eksperta:

Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. II SA/Bd 834/20 przełamuje kształtującą się dotychczas linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która brała w obronę osoby naruszające zakazy i ograniczenia związane ze stanem epidemii.

Jak donoszą media, do tej pory zapadło ok. 40 wyroków sądów administracyjnych, mocą których uchylane były decyzje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej o nałożeniu sankcji na przedsiębiorców naruszających ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej w związku z ogłoszeniem stanu epidemii.

Wyłom w tej linii orzeczniczej stanowi wyrok w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. który skargę na decyzję Państwowej Inspekcji Sanitarnej o nałożeniu kary na przedsiębiorcę prowadzącego solarium, pomimo zakazów antyepidemicznych, oddalił i - tym samym – utrzymał w mocy decyzję o nałożeniu grzywny na przedsiębiorcę.

Po przeanalizowaniu powyższego wyroku jednoznacznie i bez wahania stwierdzam, że wyrok ten jest z dogmatycznego punktu widzenia trafny, a jednocześnie słuszny z punktu widzenia aksjologicznego.

Życie ludzkie ważniejsze od ustawy

Wyrok WSA w Bydgoszczy za punkt wyjścia przyjmuje tezę nie do zakwestionowania, że życie i zdrowie człowieka są wartościami najwyższymi, wartościami samymi w sobie. Dopiero w dalszej kolejności ochroną prawną objęte są takie wartości, jak wolność podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

WSA w Bydgoszczy w pełni trafnie zauważył, że: "biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju".

WSA w Bydgoszczy stwierdził również trafnie, że: "zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii".

Sanepid mógł wyręczyć się policją

Ponadto WSA w Bydgoszczy słusznie nie podzielił stanowiska skarżącego, który powołując się na Rzecznika Praw Obywatelskich twierdził, że udostępnienie notatki funkcjonariusza Policji sanepidowi było niezgodnie z prawem. Rzekomo brak jest bowiem ustawowej podstawy do przekazywania notatek służbowych (przez Policję – red.) innym organom.

W państwach o nieco bardziej ugruntowanej kulturze prawnej niż Polska, jako standard przyjmuje się założenie, zgodnie z którym wszystkie organy władzy publicznej powinny sobie wzajemnie pomagać w realizacji zadań nałożonych na nie przez ustawodawcę.

Policja jest właśnie od tego, by chronić takie wartości, jak życie i zdrowie ludzkie przed zachowaniami, które zostały formalnie zakazane i które realnie mogą stwarzać zagrożenia dla tych wartości.

Dodatkowo, jak trafnie wskazał WSA w Bydgoszczy, zgodnie z treścią art. 75 par. 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym może posłużyć wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Jako dowód mogła zatem posłużyć także notatka sporządzona przez funkcjonariusza Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zasadnie i trafnie nie podzielił też stanowiska skarżącego przedsiębiorcy, że notatka sporządzona przez funkcjonariusza Policji nie jest dokumentem pochodzącym od osoby trzeciej.

Funkcjonariusz Policji, w zakresie, w jakim wykonuje kontrolę przestrzegania antyepidemicznych zakazów i ograniczeń nie jest osobą trzecią, lecz funkcjonariuszem publicznym, wykonującym zadania nałożone nań przez ustawodawcę.

Sporządzona przezeń notatka ma walor dokumentu urzędowego. Jej prawdziwość – jeśli budzi wątpliwości - może zostać obalona dowodem na przeciwieństwo.

W przypadku, którym zajmował się WSA w Bydgoszczy, wątpliwości takich sąd nie dopatrzył się, zaś wnioski dowodowe składane przez skarżącego ocenił jako próbę przeciągania i gmatwania sprawy.

Jest jednak w uzasadnieniu wyroku w Bydgoszczy stwierdzenie, które może budzić wątpliwości. Wątpliwości te nie układają się jednak po myśli zarzutów skarżącego.

Otóż WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu ww. wyroku orzekł, że: "W ocenie Sądu zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w cyt. przepisie Konstytucji".

Otóż sądy administracyjne mają prawo dokonywać kontroli legalności rozporządzeń, a nawet ustaw zwykłych i w konsekwencji – w przypadku, gdy kontrola ta wypadnie negatywnie – mają prawo odmówić zastosowania rozporządzenia, a nawet ustawy zwykłej, w konkretnej sprawie. Jest to jednak możliwe wyłącznie w toku kontroli dokonywanej "ad causam".

Kontrola taka i w jej następstwie odmowa zastosowania rozporządzenia, czy nawet ustawy zwykłej, mogą dotyczyć jedynie takiej sytuacji, gdy rozporządzenie i ustawa zwykła regulują tę samą materię, lecz regulują ją w sposób ze sobą niezgodny.

Podobnie może się zdarzyć w przypadku, gdy ustawa zwykła reguluje tę samą materię, która została uregulowana w Konstytucji RP, ale niezgodnie z Konstytucją.

Wówczas, a więc w odniesieniu do konkretnej sprawy, sąd administracyjny ma prawo odmówić zastosowania rozporządzenia, gdyż inaczej musiałby odmówić zastosowania ustawy zwykłej.

I analogicznie musi odmówić zastosowania ustawy zwykłej, gdyż w przeciwnym razie musiałby odmówić zastosowania Konstytucji RP, która jest najwyższym źródłem prawa w Rzeczpospolitej Polskiej.

Natomiast ani WSA w Bydgoszczy, ani żaden inny sąd administracyjny w Polsce, ani także żaden sąd powszechny nie jest uprawniony do badania tego, czy ustanowienie danego rozporządzenia było uzasadnione, ani czy ustanowione nim ograniczenia i zakazy mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia.

Podsumowując: to nie sądy administracyjne, lecz wyłącznie Trybunał Konstytucyjny może w Polsce orzekać abstrakcyjnie (a więc w oderwaniu od konkretnej sprawy) o legalności albo nielegalności stanowienia rozporządzeń.

prof. dr hab. Marek Szewczyk