800 plus trzeba zracjonalizować. Ulga podatkowa byłaby lepsza niż transfer [OPINIA]

Opinia dr Marcina Mrowca, głównego ekonomisty Grant Thornton, powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. W siódmej edycji tego projektu dyskutujemy o zasadach przyznawania świadczenia 800 plus, w szczególności dla imigrantów. Równolegle z tekstem Mrowca publikujemy opinię dr hab. Pawła Kubickiego oraz dr Zofii Szwedy-Lewandowskiej z Katedry Polityki Społecznej Szkoły Głównej Handlowej, a także wprowadzenie do dyskusji, w którym Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl, przedstawia wyniki sondy na temat zmian w 800 plus wśród szerokiego grona ekonomistów.

Nikogo nie trzeba przekonywać, że sytuacja demograficzna jest jedną z najważniejszych – jeśli nie najważniejszą – kwestią dla rozwoju kraju, nie tylko ekonomicznego. Program "Rodzina 500+" był próbą odpowiedzi na to wyzwanie i miał pewne sukcesy w rozwiązywaniu problemu ubóstwa w rodzinach z dużą liczbą dzieci i niskimi dochodami. Wiemy natomiast ponad wszelką wątpliwość, że nie poprawił on wskaźnika dzietności. Zasadniczy cel tego programu nie jest więc osiągany. To oznacza, że jest on bardzo drogi, a równocześnie nieefektywny, a więc powinien zostać zracjonalizowany.

Wprowadzenie kryterium dochodowego lub kryterium pracy może być pierwszym krokiem na drodze ograniczania kosztów i poprawiania efektywności działania tego programu – ale nie powinien być jedynym ani ostatnim. A jakiekolwiek zmiany powinny być poprzedzone konsolidacją całokształtu systemu zabezpieczeń społecznych.

Świadczenia związane z posiadaniem dzieci powinny być rozpatrywane nie tylko w kontekście stymulowania dzietności i wspierania najsłabszych gospodarstw domowych, ale także jako część systemu podatkowego z bezpośrednim wpływem na system emerytalny. Dotykają też kwestii związanych z systemem oświaty, ochrony zdrowia i opieki dziennej. Powinny być więc z tymi systemami zestrojone.

Rozpoznanie i zaadresowanie problemu demograficznego przyszło późno – zbyt późno. Działać należało w latach 90. XX w., kiedy dramatycznie spadały wskaźniki dzietności i było to bardzo mocno związane z trudną sytuacją gospodarczą, niskim poziomem dochodów, wysoką niepewnością zatrudnienia przy prawie 20-proc. bezrobociu. Wtedy zmiany kulturowe, które dziś wpływają na znaczny spadek chęci posiadania dzieci albo były bardzo słabe, albo wcale ich nie było. Można zaryzykować stwierdzenie, że wtedy transfer pieniężny, pokrywający najbardziej podstawowe potrzeby bytowe związane z posiadaniem dzieci, miałby największe przełożenie na stopę dzietności. Niestety problem ten prawie nie istniał w dyskursie publicznym.

Roczny koszt programu w 2025 r. wyniesie 70 mld zł, a jego całkowity koszt od inauguracji do końca tego roku sięgnie niemal 400 mld zł. To równowartość kilku elektrowni atomowych. Mimo takich kosztów, program nie działa.

Świadczenie wychowawcze miało poprawić wskaźnik dzietności, ale tego celu nie osiągnęło. Dla ekspertów nie jest to żadnym zaskoczeniem. Już przed wprowadzeniem tego programu wskazywano na doświadczenia wielu innych krajów europejskich próbujących zaradzić wyzwaniu demograficznemu metodą bezpośrednich transferów finansowych – i nigdzie nie przyniosło to rezultatów zadowalających, a niekiedy nawet rezultatów zauważalnych. W Polsce rezultatem zauważalnym – ale osiągniętym kosztem wielokrotnie większym niż dobrze skrojony program bezpośrednio celujący w tę kwestię – było zmniejszenie poziomu ubóstwa skrajnego wśród rodzin wielodzietnych. Jednocześnie pojawiło się sporo skutków ubocznych.

W związku z tym, że nie zapewniono trwałych źródeł finansowania programu 500/800 plus, obciąża on finanse państwa i przekłada się na wzrost zadłużenia, co skutkuje rosnącymi kosztami jego obsługi. Równocześnie pieniądz generowany w tym procesie (tzw. monetyzacja długu) działa proinflacyjnie, podnosząc koszty dóbr i usług i stopniowo erodując realną wartość wypłacanego świadczenia. Skala zjawiska jest różnie szacowana, ale kierunkowo program działa dezaktywizująco na kobiety pracujące na niskopłatnych stanowiskach, zwłaszcza te, które wychowują wiele dzieci.

Nie naprawi. W tym duchu odczytuję wyniki ankiety money.pl wśród ekonomistów. Zdają oni sobie sprawę z wielowymiarowości zjawiska, z konieczności odróżnienia aspektu pronatalistycznego ("płacimy publicznym pieniądzem za posiadanie dzieci") od aspektu socjalnego ("pomagamy dzieciom z najsłabszych ekonomicznie środowisk"), a także z kosztów związanych z dodatkowymi analizami, czy ktoś pracuje, czy nie, z niewydolnością naszej administracji, której dołożono by kolejnych zadań. Widać też obawy, że zbyt mocne związanie świadczeń wychowawczych z kryterium pracy mogłoby generować "podwójne uderzenie" w rodzinę: utrata pracy oznaczałaby nie tylko utratę dochodów z jej tytułu, ale także utratę świadczeń na dzieci.

Jeśli chodzi o uzależnienie wypłaty świadczeń dla imigrantów od tego, czy pracują, to należałoby rozważyć różne przypadki. Inna jest sytuacja osób już osadzonych w naszym systemie, gdy obydwoje rodzice mogą pracować i mają już nieco większe dzieci, a inna jest sytuacja np. samotnych matek, których mężowie walczą na froncie (albo tam zginęli), a one mają pod opieką małe dzieci w Polsce. Tutaj z kolei należałoby odróżnić wątek bieżącej, krótkotrwałej pomocy od aspektu asymilacyjnego, gdy zakładamy, że inwestycja w osoby, które nie miały okazji pracować na rzecz naszego systemu, zwróci się w przyszłości, kiedy pracować zaczną ich dzieci.

Nie dziwią więc odpowiedzi ekonomistów na pytanie, czy program 800 plus da się naprawić młotkiem, czy też potrzebny jest młotek i majzel. Otóż żadna z tych opcji nie jest dobra: potrzeba dokładniejszej diagnozy i narzędzi bardziej precyzyjnych.

Uważam, że jakaś forma kryterium dochodowego powinna zostać wprowadzona, nawet z ryzykiem ustawienia go zbyt wysoko. Zaoszczędzone pieniądze podzieliłbym na dwa strumienie:

• jeden zmniejszałby deficyt w sektorze finansów publicznych;
• drugi byłby przekierowany na inne cele, które wspierają politykę pronatalistyczną.

Wśród tych ostatnich można wskazać np. wsparcie dla publicznego systemu opieki i szkolnictwa tak, aby co najmniej nie pogarszał się jego stan. Chodzi o to, aby nauczyciele mieli systemową gwarancję godnych zarobków, a przedszkola i szkoły mogły zapewnić opiekę i pomoc dzieciom także po lekcjach, kiedy ich rodzice jeszcze pracują.

Zamiast bezpośrednich transferów pieniężnych do tych gospodarstw domowych, którym nie robią one większej różnicy w budżetach, rozsądniej byłoby przeznaczyć te pieniądze na systemowe ułatwienie ich życia jako rodziców.

Jeśli chodzi o kryterium pracy, to jestem za jego wprowadzeniem, ale w formule opisanej poniżej.

Należy zacząć od konsolidacji istniejących instrumentów podatkowo-dotacyjnych: mamy 800 plus, 300 plus, "babciowe", świadczenia rodzinne, ulgę na dzieci w PIT – i dalszy katalog instrumentów stricte socjalnych. Można mieć niemal pewność, że każdy z tych instrumentów działa "sam sobie", dawno nikt się nie zastanawiał, czy i jaki ma sens oraz przy jakich parametrach.

Zacznijmy od skonsolidowania systemu i znalezienia odpowiedzi na pytanie, czy działa tak, jak byśmy chcieli i czy wytwarza pożądane bodźce. Wtedy dopiero można zastanowić się nad wprowadzeniem kryterium pracy do tego systemu, co najmniej w wymiarze takim, aby system do pracy nie zniechęcał. Prowadząc tego typu analizy, należy wyraźnie rozróżniać cele socjalne (pomoc najsłabszym) od celów pronatalistycznych.

Gdybyśmy chcieli te ostatnie silnie i trwale wbudować w nasz system podatkowo-socjalny oraz emerytalny - należałoby zadziałać w dwóch kierunkach.

• Po pierwsze, system musi rozpoznawać koszty ponoszone na wychowanie dzieci.
• Po drugie, powinien premiować emerytalnie tych, którzy podjęli trud poczęcia i wychowania dzieci, a teraz dzieci te wytwarzają wartość dodaną dla kraju, kiedy rodzice są już na emeryturze.

Bardziej szczegółowo, postulowałbym wprowadzenie następujących elementów:

- Wysokie ulgi na każdego członka rodziny - do wspólnego rozliczenia małżonków dochodziłyby ulgi na każde dziecko. Znaczące, rosnące ponadproporcjonalnie (aby wytwarzać bodziec do posiadania więcej niż dwójki dzieci, czyli zapewnienia na poziomie mikro zastępowalności pokoleń) ulgi na dzieci zachęcałyby do podnoszenia kwalifikacji i zarabiania coraz więcej. A im więcej ktoś miałby dzieci, tym mniejszą częścią dochodu dzieliłby się z państwem. W ten sposób państwo rozpoznawałoby fakt, że wychowanie dzieci wiąże się z kosztami i osobistymi wyrzeczeniami, a równocześnie tworzono by bodźce do zarabiania, a nie ukrywania dochodów (jak to robią kryteria dochodowe, odcinające pomoc tym szybciej, im lepiej radzą sobie rodzice).

- Możliwość transferu części dochodów dzieci na rzecz emerytury rodziców. W ten sposób na poziomie mikro system podatkowy rozpoznawałby fakt, że jak ktoś dobrze wychował i wykształcił dzieci, które wytwarzają wartość dodaną dla krajowej gospodarki i tutaj płacą podatki, to będzie miał z tego bezpośrednie benefity, kiedy już sam przejdzie na emeryturę.

To kierunkowe propozycje działań i analiz. Sądzę że powinniśmy przenieść uwagę na szczegóły i tam szukać odpowiedzi. Zapraszam do konstruktywnej dyskusji.

Autorem opinii jest dr Marcin Mrowiec, główny ekonomista Grant Thornton, minister gospodarki w Gospodarczym Gabinecie Cieni BCC. Tytuł, lead i śródtytuły pochodzą od redakcji.

Politycy podkopują solidarność społeczną. To się zemści - opinia dr hab. Pawła Kubickiego oraz dr Zofii Szwedy-Lewandowskiej z Katedry Polityki Społecznej Szkoły Głównej Handlowej