Konstytucyjność przepisów o SKOK-ach. Trybunał zakończył pierwszy dzień pracy

Trybunał Konstytucyjny zakończył w środę wieczorem pierwszy dzień rozpatrywania skarg dotyczących ustaw o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. TK wysłuchał stanowisk stron, rozpoczęta została też tura pytań sędziów. Werdykt prawdopodobnie w czwartek.

Do TK swoje wnioski o zbadanie zgodności z ustawą zasadniczą ustawy o SKOK-ach z 2009 roku oraz jej nowelizacji z 2013 roku, złożyli: prezydent Bronisław Komorowski, dwie grupy posłów PiS oraz senatorowie tego klubu. Z uwagi na obszerność rozpatrywanych dokumentów rozprawa została zaplanowana również na czwartek; bada ją TK w pełnym składzie.

Środowe posiedzenie Trybunału rozpoczęło się od odczytania przez przewodniczącego składu sędziowskiego i zarazem prezesa TK Andrzeja Rzeplińskiego wniosków skierowanych do rozpatrzenia, co zajęło niemal godzinę.

Następnie głos zabrali przedstawiciele każdej ze stron. Pierwszy, najobszerniejszy wniosek odnoszący się do ustawy o SKOK-ach z 2009 r. zreferował przedstawiciel grupy posłów Jerzy Szmit (PiS). Podkreślał, że zapis ustawy, zgodnie z którym utworzenie SKOK-u wymaga zgody Komisji Nadzoru Finansowego (KNF), jest sprzeczny z zasadą subsydiarności, a także łamie zasady autonomii spółdzielni. Ponadto - jak mówił poseł PiS - jest on sprzeczny z zasadą społecznej gospodarki rynkowej, bo stanowi "nadmierną ingerencję państwa w działalność SKOK-ów jako prywatnych podmiotów gospodarki".

Szmit podkreślał też, że np. banki spółdzielcze, a także inne spółdzielnie nie potrzebują takiej zgody na utworzenie. Wszystko to "godzi w wolność zrzeszania się" oraz zakłóca konkurencję - wskazywał. Te same konstytucyjne zasady - według posła PiS - łamie także np. zapis ustawy o zatwierdzaniu statutu SKOK przez KNF. Krytykował też brak możliwości odwoływania się od decyzji KNF.

Szmit ustosunkował się też m.in. do zarzutów, ze SKOK-i kojarzone są z jedną partią, właśnie z PiS. Przekonywał, że kasy mają charakter prywatny, więc jej członkowie mogą mieć poglądy, jakie chcą. Odmawianie im tego prawa też może być uznane za niezgodne z ustawą zasadniczą - mówił.

Zapisane w ustawie o SKOK-ach kompetencje KNF mają charakter uznaniowy, arbitralny i niepodlegający kontroli sądowej - takie zastrzeżenia prezydenta do nowelizacji ustawy z 2013 r. przedstawił w TK reprezentujący go mec. Roman Nowosielski.

Zwracał on uwagę, iż nie można zaakceptować rozwiązań, które są i niedookreślone, i pozwalają KNF na zbyt dużą dowolność. - KNF może zrobić, co chce i nikt nie ponosi za to odpowiedzialności - mówił Nowosielski. - A jeśli będzie to decyzja błędna i będzie roszczenie odszkodowawcze, zapłacimy za to wszyscy - dodawał. Nowosielski wskazał, że w przypadku zakwestionowanych zapisów dochodzi do zderzenia dwóch interesów publicznych: wolności zrzeszania się, a także bezpieczeństwa gospodarczego. "Regulacja, która jest zaskarżona przez pana prezydenta, niestety stwarza za dużą dowolność ingerencji państwa w sferę życia obywateli, i to ingerencji niekontrolowanej" - mówił.

We wniosku skierowanym do TK prezydent zwrócił się o rozstrzygnięcie, czy w przypadku ustawy o SKOK-ach ważniejsze jest zapewnienie stabilności finansów, czy pewność prawa i gwarancje dla prawa własności. - W szczególności chodzi o przepis, zgodnie z którym od decyzji KNF o przejęciu kasy nie ma odwołania, a sama decyzja jest prawomocna, nawet jeśli była wydana niezgodnie z prawem - mówił prezydent w 2013 roku, uzasadniając swoje wątpliwości.

Komorowski chciał ponadto, by TK ocenił konstytucyjność zapisanej w ustawie "procedury przejęcia spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej przez bank krajowy, możliwości przejęcia przez bank krajowy wybranych praw lub zobowiązań kasy", a także procedury likwidacji kasy oraz ochrony wierzycieli kasy, w przypadku częściowego jej przejęcia.

Pełnomocnik prezydenta zaznaczył, że w ustawie nie ma żadnych kryteriów, według których KNF mogłaby np. decydować, jaką cześć składników majątkowych lub zobowiązań oraz w jakiej sytuacji przekazać bankowi. Jego stanowisko wsparł też obecny na rozprawie szef KNF Andrzej Jakubiak, który przyznał, że to przepis "bardzo trudny" do stosowania przez komisję, właśnie z uwagi na brak tych precyzyjnych kryteriów.

Prezentując swój wniosek przedstawiciel senatorów PiS Henryk Cioch przekonywał natomiast, że zaskarżone przez nich artykuły ustawy ograniczają swobodę działań, naruszają zasadę równości, zasadę ochrony własności, a także wolności zrzeszania się. Jako przykłady podał, że KNF może nakazać kasie spółdzielczej: rozwiązanie zawartej przez nią umowy, inwestowanie środków rezerwy płynnej przez Kasę Krajową SKOK tylko w określony sposób, a także to, że Komisja musi zatwierdzić wzory umów zawieranych przez kasy.

Cioch wskazywał, że naruszeniem jest też określenie, iż kadencja władz kas nie może trwać dłużej niż 4 lata, a także że zmiana statutu SKOK musi być zatwierdzana przez nadzorcę. Tymczasem - jak dodał - statut zwykle bywa zatwierdzany przez sąd. Zdaniem senatora PiS obecne uprawnienia kontrolne Kasy Krajowej SKOK są też iluzoryczne. - Właściwie nie wiadomo, po co ona istnieje - oświadczył.

Wniosek senatorów poparł Marek Ast, przedstawiciel grupy posłów, która zaskarżyła, podobnie jak senatorowie, nowelizację ustawy z 2013 roku. Oba wnioski są prawie identyczne. Ast też przekonywał, że obecne zapisy ustawy o SKOK mają charakter dyskryminujący kasy, a była ona pisana "w interesie banków".

Poseł Robert Maciaszek (PO), który podczas rozprawy reprezentował Sejm, podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie marszałka Sejmu do TK, w którym wnosi on o uznanie zgodności z konstytucją niemal wszystkich zaskarżonych artykułów. O uznanie zgodności z konstytucją zaskarżonych artykułów wniósł także zastępca prokuratora generalnego Robert Hernand.

Maciaszek przekonywał, że SKOK-i zbliżyły się, jeśli chodzi o status, do banków, więc muszą podlegać podobnemu nadzorowi. Wskazywał też, że takiemu nadzorowi powinna podlegać każda działalność bankowa, a SKOK-i taką prowadzą. Przypomniał jednocześnie, że przed wejściem w życie zaskarżonych przepisów kasy nie podlegały nadzorowi KNF.

Podczas rozprawy jako strona wypowiadał się też Andrzej Jakubiak, który został zaproszony przez TK obok przedstawicieli resortu finansów, Związku Banków Polskich oraz KK SKOK.

Wniósł on o uznanie ustawy o SKOK-ach za zgodną z konstytucją. Zapewniał, że ustawa ta dla KNF nie jest łatwa do realizacji, gdyż wbrew temu, co mówili skarżący, jest w niej szczegółowa regulacja uprawnień Komisji wobec kas. Jakubiak zaznaczył też, że Komisja wydaje decyzje w oparciu o kodeks postępowania administracyjnego, co oznacza, że podlegają one zaskarżeniu.

Szef KNF przekonywał, że we wszystkich postępowaniach, prowadzonych przez komisję, uczestniczy na pełnych prawach Kasa Krajowa SKOK. Podkreślał, że ustawowym zadaniem nadzoru jest ochrona depozytów, a SKOK-i są instytucjami depozytowo-pożyczkowymi.

W toku rozprawy wypowiadał się także reprezentujący Związek Banków Polskich Jerzy Bańka, który przekonywał, że zaskarżone artykuły ustaw są analogiczne jak obowiązujące wobec banków, także spółdzielczych. Argumentował, że banki nie mają interesu w przejmowaniu SKOK-ów, ale zależy im na tym, by jak najmniejsze były wypłaty bankowe w przypadku upadłości kas.

Reprezentujący Kasę Krajową SKOK mec. Paweł Pelc podtrzymał natomiast stanowisko autorów skargi, twierdzących, że wiele artykułów ustaw o SKOK jest niekonstytucyjna. - Praktyka stosowania norm tej ustawy potwierdza zarzuty nadmiernej uznaniowości decyzji KNF - powiedział mec. Pelc.

Polemizował z wystąpieniem szefa KNF, który twierdził, że od decyzji Komisji przysługuje odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przekonywał, że takie odwołanie nie wstrzymuje decyzji, a jak np. po kilku miesiącach zapada wyrok unieważniający decyzje, jej skutki są już niemożliwe do cofnięcia.

Pelc przekonywał też, że kas nie można porównywać do banków spółdzielczych, bo te ostatnie mogą świadczyć usługi finansowe wszystkim, a SKOK-i tylko swoim członkom.

Po wystąpieniach wszystkich stron sędziowie zaczęli zadawać im pytania. Sprawozdawca Leon Kieres zapytał m.in. wszystkie strony, czy obecna trudna sytuacja kas jest efektem działania zaskarżonych ustaw.

Zdaniem parlamentarzystów PiS, autorów skarg, tak. - W oparciu o przepisy ustawy z 1995 roku SKOK-i działały prawidłowo - powiedział poseł Marek Ast. - Nowa ustawa jest jednym z powodów kłopotów kas - dodał.

Z kolei senator Henryk Cioch ujawnił, że proces legislacyjny związany z obecnie obowiązującymi ustawami o SKOK odbywał się "pod nadzorem ABW". Wprowadzony nadzór KNF nazwał "nadzorem likwidacyjnym".

Przecząco na to pytanie sędziego Kieresa odpowiedzieli przedstawiciele Sejmu, MF i szef KNF. Poseł Robert Maciaszek przekonywał, że ustawy jedynie ujawniły problemy w kasach, które narastały od lat.

Przedstawiciel resortu finansów Piotr Piłat zwracał natomiast uwagę, że gdyby nie nowelizacja z 2013 roku, Bankowy Fundusz Gwarancyjny nie mógłby wypłacić środków klientom upadłych SKOK-Wołomin i SKOK-Wspólnota.

- Podstawowy problem SKOK miały z kredytami przeterminowanymi - przekonywał szef KNF. Zaznaczył, że wiele kas mających takie kredyty, nie tworzyło przez lata żadnych odpisów. Tymczasem w 2012 roku, po wejściu w życie ustawy i odpowiedniego rozporządzenia ministra finansów, znalazły się w sytuacji, że musiały takie odpisy utworzyć, a to znacznie pogorszyło ich sytuację księgową. - Choć ustawa weszła w życie praktycznie po trzyletnim vacatio legis, kasy nie stosowały podstawowych zasad ostrożnościowych w rachunkowości, co działo się za zgodą Kasy Krajowej - powiedział szef KNF.

Jesienią 2009 roku Sejm przyjął nową ustawę o SKOK-ach (która zastąpiła ustawę z 1995 roku), na mocy której kasy trafiły pod nadzór KNF. Ustawę, przed podpisaniem, skierował jednak do TK prezydent Lech Kaczyński, uważając, że zbyt daleko ingeruje ona w samorządność i autonomię kas.

W marcu 2011 roku prezydent Bronisław Komorowski wycofał część skargi swego poprzednika, m.in. zastrzeżenia wobec przepisów ustanawiających nadzór KNF nad działalnością SKOK-ów. W styczniu 2012 roku TK uznał, że dwa przepisy ustawy o SKOK-ach, które zaskarżył prezydent Kaczyński (a pozostawił w skardze prezydent Komorowski), są niezgodne z konstytucją. Po usunięciu przez Sejm tych niezgodności ustawa weszła w życie, wskutek czego od października 2012 roku SKOK-i trafiły "pod skrzydła" KNF.