Kontrola NIK w administracji państwowej. Sądy i ministerstwa zatrudniały na "śmieciówkach"

Administracja państwowa powszechnie korzystała z usług firm zatrudniających na umowy cywilnoprawne, nawet tzw. śmieciówki, niekiedy obok etatu. To niegospodarność - uważa NIK. Izba wątpi też w kwalifikacje części tak zatrudnionych i dodaje, że koszty operacji były większe od oszczędności.

"Ograniczenie wydatków na wynagrodzenia w niektórych jednostkach budżetowych, w tym przede wszystkim w sądach warszawskich, w sytuacji dużych zaległości w rozpatrywaniu spraw oraz ciągłym wpływie nowych, zmusiło do poszukiwania rozwiązań, które umożliwiłyby skuteczne sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Kontrola NIK wykazała jednak, że przyjęte rozwiązania powodowały skutek odwrotny od zamierzonego, gdyż zamiast oszczędności generowały one dodatkowe koszty związane z "pośrednictwem" agencji pracy tymczasowej w zatrudnianiu pracowników" - stwierdziła NIK, postulując ograniczenie korzystania z usług agencji tylko do przypadków niezbędnych do realizowania podstawowych zadań.

"Administracja publiczna powinna ograniczyć także zatrudnianie osób na podstawie umów-zleceń w miejsce umów o pracę, dając tym samym dobry przykład innym pracodawcom" - podkreśla NIK, która oszacowała, że w porównaniu z bezpośrednim zatrudnieniem pracowników na etatach, skontrolowane sądy w wyniku korzystania z pośrednictwa wydały więcej o ok. 3,5 mln zł.

W raporcie z kontroli zatrudniania pracowników przez organy władzy publicznej NIK stwierdziła, że w ostatnich latach, szczególnie w 2011 r., w Polsce nastąpił znaczny wzrost liczby pracujących na umowach na zlecenie lub o dzieło. GUS podał, że w 2014 r. takich osób było 1,3 mln. W tym okresie rozwinęła się też nowa forma zatrudniania pracowników - przez agencje pracy tymczasowej.

Kontrola wykazała, że zjawisko to dotyczy nie tylko przedsiębiorców prywatnych, ale też jednostek sektora finansów publicznych, które od 2010 r. miały zamrożone fundusze na wynagrodzenia osób zatrudnionych na umowach o pracę - dlatego urzędy, ministerstwa, sądy i inne jednostki administracji zaczęły częściej zawierać umowy zlecenia i o dzieło. Według GUS w 2010 r. w administracji publicznej na umowy zlecenia i o dzieło pracowało 22 tys. osób, które nigdzie indziej nie były zatrudnione na stałe. W 2014 r. takich osób było dwa razy więcej - 44 tys.

"Zastępowanie umów o pracę umowami cywilnoprawnymi jest wykroczeniem przeciwko prawom pracownika. Pozbawia go wielu uprawnień, m.in. prawa do urlopu wypoczynkowego, zachowania okresu wypowiedzenia czy wynagrodzenia za czas choroby. Wpływa także na wielkość kapitału gromadzonego w systemie emerytalno-rentowym i ogranicza wysokość przyszłej emerytury" - podała NIK wskazując też, że w latach 2008-11 wydatki budżetowe na takie wynagrodzenia wzrosły z ponad 658 mln zł do 1 mld zł.

Kontrolerzy sprawdzali umowy zlecenia i o dzieło zawierane przez organy władzy publicznej w 2014 r. i w pierwszej połowie 2015 r. zwracając uwagę, czy zlecanie prac innym podmiotom oraz własnym pracownikom było uzasadnione i przyniosło oczekiwane efekty. Zbadali też, czy umowy o pracę zastępowano tzw. umowami śmieciowymi. Skontrolowano 14 jednostek: trzy ministerstwa (środowiska, rolnictwa i rozwoju wsi oraz finansów), urzędy wojewódzkie w Łodzi i w Poznaniu oraz dziewięć sądów: okręgowych i rejonowych.

Okazało się, że wszystkie przebadane przez NIK podmioty zawierały umowy zlecenia oraz o dzieło, a w 2014 r. i w I poł. 2015 r. skontrolowane jednostki na zapłatę z tytułu tych umów wydały łącznie ponad 409 mln zł, z tego na umowy z własnymi pracownikami - 1,3 mln zł, z innymi osobami fizycznymi - 7 mln zł, zaś z podmiotami gospodarczymi - 400,8 mln zł. "Kontrola wykazała przypadki zastępowania umów o pracę tzw. umowami śmieciowymi" - podkreśliła NIK.

Skala zjawiska okazała się największa w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi (366 umów za 3,5 mln) oraz Ministerstwie Środowiska (843 za 1,2 mln zł). W resorcie rolnictwa występowały przypadki wielokrotnego zlecania zadań tym samym osobom. W okresie objętym kontrolą w 41 przypadkach z jedną osobą zawarto więcej niż trzy umowy. Rekordem były 33 umowy podpisane z tą samą osobą. Według NIK w 2014 r. w ministerstwie, obok 805 pracowników etatowych, różnego rodzaju zadania na podstawie umów zleceń i o dzieło wykonywało przeciętnie 49 osób. Jako przyczyny takiej sytuacji wskazywano nieprzewidziane absencje pracowników, długotrwałe procedury naboru na zastępstwo, spiętrzenie prac w niektórych okresach, np. końcówki roku budżetowego lub finisz perspektywy finansowej.

W resorcie środowiska NIK stwierdziła, że łącznie 20 umów zlecenia (z tego 8 zawartych za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej) miało cechy stosunku pracy. Na podstawie tych umów pracownik był zobowiązany np. wykonywać pracę na bieżąco i pod ciągłym nadzorem, a jej charakter determinował miejsce i czas wykonania (w siedzibie instytucji oraz w określonych godzinach). Już po kontroli wykonania budżetu państwa w 2014 r. w wystąpieniu pokontrolnym do ministra środowiska NIK wniosła o wyeliminowanie praktyk zawierania z osobami świadczącymi pracę w ministerstwie umów cywilnoprawnych zamiast umów o pracę.

Najrzadziej w skontrolowanych jednostkach zjawisko to wystąpiło w resorcie finansów: z takiej formy zatrudnienia korzystano sporadycznie, a przedmiotem większości było przeprowadzenie szkoleń.

Praktykę zawierania umów o dzieło i na zlecenie z własnymi pracownikami NIK odnalazła w 10 kontrolowanych jednostkach. Wykryto przypadki zlecania pracownikom zadań, które należały do ich obowiązków wykonywanych w ramach umowy o pracę, na podstawie umowy cywilnoprawnej. 26 takich przypadków stwierdzono w Sądzie Okręgowym w Poznaniu. "Takie praktyki NIK uważa za niegospodarne" - czytamy w raporcie.

NIK odnotowała też, że po tym, jak w 2011 r. o 33 proc. (w porównaniu z 2010 r.) wzrosła kwota wydatków na wynagrodzenia bezosobowe w podmiotach państwowych, wprowadzono limity na umowy cywilnoprawne, już rok później na rynku pojawiły się firmy specjalizujące się w odpłatnym udostępnianiu pracowników tymczasowych dla administracji. "Wśród skontrolowanych przez NIK podmiotów pięć (cztery sądy i Ministerstwo Środowiska) korzystało z tej formy zatrudniania. Według GUS w latach 2012-2014 agencje pracy tymczasowej udostępniły jednostkom administracji publicznej ponad 1 tys. pracowników. NIK zwraca uwagę, że korzystanie z pośrednictwa agencji pracy tymczasowej generuje dodatkowe koszty. Do wynagrodzeń zatrudnianych przez nie pracowników doliczyć należy także marżę agencji i podatek VAT" - czytamy.

Z usług agencji pracy tymczasowej korzystało m.in. Ministerstwo Środowiska, które w okresie objętym kontrolą wydało na to blisko 493 tys. zł. W ten sposób zatrudniono osiem osób. Kontrola wykazała, że wszystkie osoby zaangażowane przez agencję w przeszłości wykonywały zadania na rzecz ministerstwa również na podstawie umów cywilnoprawnych. Marża agencji związana z pośrednictwem w zatrudnieniu tych osób wyniosła ponad 92 tys. zł. W ocenie NIK wydatkowanie tej kwoty było działaniem niegospodarnym.

"Wydatki na sfinansowanie umów z agencjami pracy tymczasowej w czterech sądach apelacji warszawskiej pochłonęły blisko 15 mln zł (ponad 5 proc. wypłaconych przez sądy wynagrodzeń). Zawieranie umów z agencjami miało w tych sądach charakter stałego uzupełniania niedoborów kadrowych. W ten sposób w 2014 r. obsadzono 233 stanowiska pracy, a w I poł. 2015 r. - 258 stanowisk. Pozwalało to zwiększyć rzeczywiste zatrudnienie od 7 do 13 proc. w stosunku do wielkości wykazywanych w sprawozdaniach o zatrudnieniu i wynagrodzeniach. NIK zauważa, że informacje o liczbie osób "użyczonych" z agencji pracy tymczasowej nie są ujawniane w żadnym zestawieniu. Nie sprzyja to przejrzystości finansów publicznych, ponieważ zniekształca dane dotyczące wielkości zatrudnienia i wydatków na wynagrodzenia ponoszone przez sądy. Utrudnia to również ocenę skutków zamrożenia funduszu wynagrodzeń" - czytamy w raporcie.

Izba zaznacza, że korzystanie z usług agencji pracy tymczasowej przez administrację jest prawnie dopuszczalne, jednak budzi poważne wątpliwości co do oszczędności oraz, w przypadku sądów, co do kwalifikacji osób zatrudnianych poprzez pośrednika. "Zdarzało się, że wymagania stawiane pracownikom agencji były niższe niż wobec osób zatrudnionych na stanowiskach asystentów sędziego i urzędników sądowych, pomimo wykonywania podobnych obowiązków. Dodatkowo zadania powierzane pracownikom tymczasowym wymagały dostępu do treści akt sądowych, a brak związania pracowników bezpośrednim stosunkiem pracy, z konsekwencjami wynikającymi z podległości służbowej, w mniejszym stopniu gwarantował zachowanie zasad bezpieczeństwa. Pracownicy tymczasowi zostali wprawdzie zobowiązani do zachowania w tajemnicy informacji dotyczących spraw sądowych oraz innych danych, jednak przy tymczasowym charakterze zatrudnienia i dużej rotacji pracowników ryzyko wycieku danych i informacji wzrasta" - dodano w raporcie.