Patologie zamówień publicznych w Polsce. Winne jest nie tylko wadliwe prawo

Pisanie przetargów pod konkretnego wykonawcę, wymuszanie horrendalnych kar umownych, a z drugiej strony składanie nierealnych ofert z drastycznie zaniżoną wyceną prac, byle tylko zdobyć zamówienie - to tylko wierzchołek góry lodowej - mówią eksperci.

W czasie pracy nad tekstem o budzącym poważne wątpliwości przetargu Najwyższej Izby Kontroli na samochody służbowe rozmawialiśmy z wieloma specjalistami od zamówień publicznych. Wszyscy wspominali o wielu innych patologiach, które nagminnie występują przy okazji przetargów organizowanych przez urzędy w Polsce.

Money.pl poprosił więc ekspertów, zajmujących się zamówieniami publicznymi, zarówno reprezentując zamawiających, jak i wykonawców, o wskazanie najczęściej spotykanych nieprawidłowości. Ich zakres okazał bardzo szeroki.

O tym, jak delikatna to jednak materia, może świadczyć fakt, że choć wielu naszych rozmówców chętnie dzieli się swoimi spostrzeżeniami na temat różnego rodzaju nieprawidłowości, bardzo trudno namówić ich na przedstawienie ich pod nazwiskiem. Oto lista najczęściej wskazywanych nieprawidłowości.

Choć znowelizowane prawo zamówień publicznych, które weszło w życie w październiku 2014 roku, zakładało ograniczenie stosowania wyłącznie kryterium cenowego przy wyborze najlepszej oferty w przetargu, w praktyce nie zmieniło się wiele pod tym względem. Jak pokazała opisana przez money.pl sprawa przetargu na zakup samochodów dla szefów NIK-u, nawet najwyższe urzędy, stojące na straży właściwego dysponowania publicznymi pieniędzmi, wciąż stosują cenę jako jedyne liczące się w praktyce kryterium wyboru oferenta.

Bywa tak, że zamawiający w ten sposób faworyzują wykonawcę, który jest w stanie zaoferować najniższą cenę, odsuwając np. jakość usługi na dalszy plan. Stosowanie kryterium ceny wynika jednak częściej z obaw o narażenie się na marnotrawstwo publicznego grosza i ściągnięciem na siebie urzędowej kontroli przetargu.

Kryterium ceny zachęca jednocześnie nieuczciwych wykonawców do składania ofert z rażąco niską ceną, dzięki której wygrywają przetargi. Jak wyjaśniają nam eksperci, wykonawcy w swych ofertach często wpisują zaniżone, nierealne kwoty, licząc, że w przyszłości "zamawiający przymknie oko na wykonawstwo, zastosowane materiały lub da się namówić na roboty dodatkowe". Innym problemem jest to, że zamawiający często nie potrafią ocenić, czy cena jest rażąco niska.

Schodzenie z wyceną zamówienia poniżej realnych, rynkowych wartości skutkuje także zjawiskami, z którymi często oficjalnie walczą podmioty rozpisujące przetarg, takimi jak: zatrudnianie na umowy śmieciowe, zaniżanie kwot wpisywanych do umów (dla obniżenia kosztów składek ZUS i podatków)
, a nawet najmowanie pracowników bez żadnej umowy.

Zamawiający wprowadzają nadmiernie szczegółowe, często nieracjonalne parametry zamówienia, które powodują, że wybór oferentów, którzy je spełniają staje się pozorny. Przy dominującym kryterium ceny, oznacza to w praktyce ustalenie z góry zwycięzcy.

Przykładem bardzo zawężonych parametrów zamówienia jest wspomniany wcześniej przetarg na samochody służbowe dla pracowników wyższego szczebla Najwyższej Izby Kontroli. W specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymieniono takie parametry jak m.in. silnik benzynowy o pojemności minimum 1980 cm3 o mocy co najmniej 200 KM, co najmniej 6-biegowy automat, minimum dwustrefową klimatyzację, reflektory minimum ksenonowe, nawigację z ekranem o przekątnej co najmniej 6 cali, a przy tym długość nadwozia typu sedan, wynoszącą co najmniej 4760 mm, szerokość - 1830 mm, rozstaw osi - 2780 mm.

Silnik benzynowy o mocy 200 KM w samochodzie służbowym można uznać za trudny do uzasadnienia zbytek, ale przede wszystkim bardzo ogranicza to możliwy wybór samochodów dostępnych na rynku, w szczególności w połączeniu z wyśrubowanymi parametrami nadwozia.

Urząd Zamówień Publicznych, powołując się na orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej, nie dostrzegł w parametrach zamówienia, które jednoznacznie faworyzowały produkt jednego z producentów, niczego niewłaściwego.

Zdarza się, że dokumentacja przetargowa jest niekompletna, zawiera błędy lub zwyczajnie wprowadza wykonawcę w błąd. Dotyczy to na przykład firm remontowych, które na etapie realizacji zamówienia zderzają się z dużymi różnicami pomiędzy faktycznym stanem remontowanych urządzeń a zapisem w umowie.

Dariusz Ziembiński, prawnik z Grupy Doradczej KZP, ekspert od zamówień publicznych, twierdzi w rozmowie z money.pl, że często już na etapie realizacji zamówienia zaczyna się przerzucanie odpowiedzialności na wykonawcę, zwłaszcza gdy ustalona jest w kontrakcie cena ryczałtowa, a często traktowane jest to jako okazja dla uzyskania dodatkowych przychodów z kar umownych. Ekspert uważa też, że kontrola wykonawcy, odbiory częściowe i odbiór końcowy, to w dużej mierze źródło pokus korupcyjnych.

Jak mówi nam ekspert, zdarza się tak, że wykonawcom nakazuje się dokonania dodatkowych prac, bez żadnego dodatkowego wynagrodzenia, choć nie przewidziano ich w umowie. Jako sposób na zmuszenie wykonawców do wykonania tych prac bywa stosowana groźba nie odebrania zamówienia.

- W robotach budowlanych taka praktyka zamawiających jest rozpowszechniona i można jedynie dywagować, na ile takie zjawisko spowodowane jest niekompetencją urzędników lub osób, którymi zamawiający się posługuje się przy sporządzeniu dokumentacji przetargowej, a na ile zaprogramowaną chęcią wzbogacenia się czy wreszcie oczekiwań korupcyjnych - zastanawia się Ziembiński.

Co do zasady kary zapisywane w umowach przetargowych mają mieć dla wykonawcy skutek motywujący do należytego wykonywania umowy. Jak jednak pokazuje praktyka, często zapisy te stają się dla zamawiających źródłem nieuprawnionych dochodów.

- Nie sposób nie zwrócić uwagi na powszechne przyzwolenie dla zamawiających na odstąpienie od umowy z każdej, nawet błahej przyczyny, czy na brak limitu odpowiedzialności wykonawcy, co stwarza ryzyko nieograniczonego multiplikowania kar umownych - podkreśla Dariusz Ziembiński.

Od czasu nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych, o takie zamówienia może się ubiegać praktycznie każdy, nawet ten wykonawca, który działa na rynku od wczoraj. Jak wyjaśniają specjaliści od zamówień publicznych, wystarczy, że oferent ubiegając się o przetarg, przedstawi cudze papiery, czyli zobowiązanie innej firmy do udostępnienia mu potencjału - kadrowego, technicznego czy finansowego.

Chodzi o przepis, który mówi, że "wykonawca może polegać na wiedzy i doświadczeniu, potencjale technicznym, osobach zdolnych do wykonania zamówienia, zdolnościach finansowych lub ekonomicznych innych podmiotów, niezależnie od charakteru prawnego łączących go z nimi stosunków".

Jak ostrzegają eksperci, na rynku już pojawiły się firmy gotowe odpłatnie udostępnić swoje referencje innym. Tym samym na polskim rynku szybko rozwija się handel referencjami, co może budzić obawy nawet przed wyłudzaniami zamówień publicznych.

Jak przekonują rozmówcy money.pl, obecnie nagminnym problemem jest składanie przez wykonawców samego formularza ofertowego, który jest uzupełniany o wymagane dokumenty tylko w przypadku, gdy wykonawcy się to opłaci. Zamawiający musi bowiem przyjąć nawet niechlujną, nieprofesjonalnie przygotowaną ofertę, a następnie prosić o brakujące dokumentów.

Jak ostrzegają eksperci, instytucja zabrania wadium jest fikcją, czego dowodem jest orzecznictwo sądów w tym zakresie: zamawiający zazwyczaj przegrywają w takich sprawach. Można więc taką sytuację uznać za zachętę do nadużyć ze strony wykonawców. Jak podkreślają eksperci, uzupełnia się tylko tę ofertę, którą się opłaca uzupełnić i na której można więcej zarobić.

W postępowaniach przetargowych wciąż jeszcze zdarzają się takie sytuacje, że koperty są przedwcześnie otwierane i faworyzowany przez zamawiającego wykonawca dostosowuje swoją ofertę w taki sposób, by jego cena była najniższa, gwarantując sobie w ten sposób wygraną. Późniejsze komisyjne otwarcie kopert jest zwykłym teatrem. Zdarzają się także sytuacje, że zniechęca się potencjalnego oferenta do udziału w przetargu rażąco wysokim wadium.

Komentarz