Według wstępnych szacunków dziura budżetowa w ubiegłym roku wyniosła 46,3 mld zł i była o 1,7 mld zł większa od poprzedniego rekordu z 2010 r. Duet Szydło-Morawiecki trochę niesłusznie jednak zebrał ostatnio od nas cięgi za największy nominalnie deficyt budżetowy w historii.
Formalnie niby mieliśmy rację, tj. oficjalne wyniki rocznych budżetów wskazują, że 2016 r. zakończył się największym historycznie minusem. Jednak realnie wyższy deficyt Polska miała już wiele razy, a prawdziwe rekordy są dużo wyższe niż te „marne” 46,3 mld zł za 2016 r.
Dziura w finansach publicznych była już wyższa przez siedem z ośmiu lat rządów koalicji PO-PSL tj. w latach 2008-2014, a jeśli liczymy z samorządami, to również za rządów Millera i Belki w latach 2003-2004.
Kogo chciano oszukać? Samych siebie
W latach 2009-2011 rząd Tuska z ministrem Rostowskim na czele Ministerstwa Finansów dość intensywnie zamiatał deficyt budżetowy pod dywan. Plany wykorzystania funduszy europejskich na infrastrukturę drogową były tak duże, że minister Rostowski musiał się nieźle nagimnastykować, żeby poupychać deficyt po funduszach okołobudżetowych.
A to wykorzystano specjalny fundusz drogowy (KFD), żeby wydzielić wydatki na autostrady z budżetu, a to Fundusz Ubezpieczeń Społecznych łatał dziury pożyczkami z kasy państwa i banków.
W rezultacie w roku 2009, kiedy oficjalna dziura budżetowa wynosiła 23,8 mld zł, różnica pomiędzy realnym deficytem budżetu (podawany przez Eurostat) a pozorowanym (Ministerstwo Finansów), wynosiła aż 48,7 mld zł. Rok później wyniosła 40,4 mld zł.
Po co robiono takie zabiegi i kogo chciano nabrać?
Komisji Europejskiej i inwestorów zagranicznych rząd nie oszukał, bo wszystkie sztuczki księgowe były widoczne. Odpowiednie korekty widać zresztą w danych Eurostatu i to nimi kierują się ci, którzy badają stabilność naszego państwa, a nie tym, co Skarb Państwa poda jako swój oficjalny minus.
Rząd PO-PSL wcale zresztą nie robił tego wszystkiego z potrzeby zmylenia zagranicy, ale można powiedzieć, że... państwo oszukiwało samo siebie. Konkretnie obchodziło przepisy konstytucji. Dość dziurawe jak się okazuje, co potwierdzają nie tylko ostatnie potyczki o Trybunał Konstytucyjny.
Konstytucja chroni przed rozrzutnością rządu? Tylko pozornie
Artykuł 216 Konstytucji RP - napisanej przez komisję na czele z Aleksandrem Kwaśniewskim, a firmowanej również przez Tadeusza Mazowieckiego - stanowi całkiem słusznie, że dług publiczny ma swoje limity. Konkretnie nie może przekroczyć poziomu 3/5 rocznego produktu krajowego brutto.
Jednocześnie jednak kolejne zdanie tego samego artykułu brzmi: „Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa”. To otworzyło furtkę do manipulacji.
Konstytucyjny limit zadłużania oczywiście przeszkadza każdemu rządowi, który chce wydawać więcej, niż otrzymywał z podatków, czyli... w praktyce wszystkim rządom w historii III RP. Skoro jednak o tym, co jest, a co nie jest długiem publicznym, decyduje ustawa, można teoretycznie zapisać w niej takie rzeczy, po których dług się nawet wyzeruje. Niby czemu nie? Papier wszystko przyjmie.
Za czasów rządów PO-PSL fundusze budżetowe zaczęły się zadłużać jakby samodzielnie, a ich minus oficjalnie nie był wpisywany w statystykę zadłużenia państwa. Czyste pozory, bo przecież nie kto inny jak Skarb Państwa będzie spłacać te pożyczki.
Krajowy Fundusz Drogowy, działający w ramach państwowego Banku Gospodarstwa Krajowego, wypuścił na rynek w samym tylko 2009 r. obligacje za 5,3 mld zł, a łącznie z emisjami w kolejnych latach dług KFD doszedł łącznie do prawie 30 mld zł.
Minus w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) łatano natomiast tzw. pożyczkami w budżecie państwa i pożyczkami bankowymi. W 2009 r. w bilansie FUS pojawiła się pozycja „kredyty bankowe”, które wynosiły 4,0 mld zł. W tamtym roku Fundusz zadłużył się łącznie na 12,3 mld zł.
Rok później kredyty bankowe zostały spłacone, ale wzrosła wartość „pożyczek” w budżecie państwa. Teoretycznie zadłużony jest FUS, ale praktycznie oczywiste jest, że Fundusz, który straty (czyt. ujemna różnica pomiędzy składkami a wypłatami) wpisany ma w swoją naturę, nie będzie spłacał swojego długu, ale musi to zrobić Skarb Państwa.
Łącznie w latach 2008-2015 FUS zadłużył się na prawie 50 mld zł.
Tym samym tylko samymi pożyczkami funduszy okołobudżetowych rząd zmniejszył deficyt budżetowy o łącznie 80 mld zł: 30 mld zł z KFD i 50 mld zł z FUS.
Swapy walutowe. Kiedy będzie ich musiał użyć Morawiecki?
Pożyczki z państwowych funduszy celowych nie wyczerpują jednak wachlarza możliwości manipulowania deficytem budżetowym. Popularnym narzędziem dla ministrów finansów są tzw. swapy walutowe.
Testowała to Grecja do momentu, gdy trzeba było powiedzieć „sprawdzam” i uregulować faktyczne długi. Z marnym skutkiem, bo mechanizm pozwolił na dłuższy czas zadłużania i wpędził kraj w jeszcze większe kłopoty.
Swapy to instrumenty pozwalające wymienić waluty w przyszłości. Państwo ustalało z bankiem zarówno kurs wymiany, jak i kurs odkupu walut na takim poziomie, że po wstępnej wymianie otrzymywało się realnie więcej, czyli formalnie miało się plus w budżecie. Po odkupie państwo zwracało jednak nadwyżkę wraz z nawiązką dla banku, który uczestniczył w operacji. Można w ten sposób przesuwać w czasie termin realizacji deficytu i limitu długu państwa.
Skala tego procederu, formalnie dostępnego i zgodnego z prawem, w Grecji doprowadziła do zapaści państwa. Narzędzie to wykorzystywał też minister Rostowski, pod koniec grudnia 2009 r. realizując transakcje za 5,5 mld zł.
Rostowski musiał jednak trzymać się bliskich już progów ostrożnościowych. Zajęcie środków z OFE w 2014 r. poluzowało trochę dyscyplinę i nie trzeba było aż tak się wysilać. Ostatnio jednak dług państwa przekroczył bilion złotych i doszedł do 53,8 proc. PKB przy drugim progu ostrożnościowym 55 proc.
Niewykluczone, że wyżej zaprezentowane narzędzia trzeba będzie odkurzyć i wicepremier Morawiecki skorzysta z praktyki swojego poprzednika.
Stanowisko Ministerstwa Finansów:
Ministerstwo Finansów przysłało sprostowanie odnośnie sugestii, że w Polsce również używano swapów do manipulowania wielkością długu. Choć moja sugestia w artykule była delikatna i raczej to echo dyskusji, która przetoczyła się przez media wiele lat temu, to przytaczamy stanowisko Ministerstwa Finansów. Jacek Frączyk
"Transakcje typu FX swap zawierane przez Ministerstwo Finansów stanowią standardowy instrument zarządzania płynnością budżetu państwa. Są one zawierane na warunkach rynkowych. Oznacza to, że wszelkie warunki zawieranych transakcji znajdują odzwierciedlenie lub wynikają bezpośrednio z kwotowań instrumentów finansowych, w tym kursu walutowego, obowiązujących na rynku w momencie zawarcia transakcji.
Przedmiotem transakcji FX swap są zawsze środki walutowe w dyspozycji Ministra Finansów, a nie zobowiązania w walutach obcych, co powoduje, że zawarcie powyższych transakcji (zgodnie z wytycznymi Eurostatu) jest neutralne dla poziomu długu jak również i deficytu budżetowego raportowanego do KE.
Transakcje zawierane przez rząd grecki były transakcjami niespełniającymi warunków transakcji rynkowych (czyli takimi, w których w szczególności kurs wymiany początkowej i końcowej były określone w oderwaniu od kursu wymiany obowiązującego na rynku w dniu ich zawarcia), dlatego też porównanie ich do transakcji zawartych przez Ministerstwo Finansów jest całkowicie nieuprawione.
Wartości zawieranych przez Ministerstwo Finansów transakcji podawane są każdorazowo w treści raportu rocznego za dany rok publikowanego na stronie internetowej MF. Dla przykładu, wartość transakcji w zawartych w 2009 wynosiła 6,8 mld PLN, a nie jak błędnie podaje autor artykułu 5,5 mld PLN. (nie pisaliśmy o 5,5 mld zł w 2009 r., ale o 5,5 mld zł w grudniu 2009 r. - wyjaśnienie autora).
Zasadność zawierania transakcji FX swap jest każdorazowo przedmiotem badania organów kontrolnych (NIK), przeprowadzanego również pod kątem zgodności z realiami rynkowymi. Najwyższa Izba Kontroli nie zgłosiła jak dotąd zastrzeżeń co do celowości lub istoty transakcji zawieranych przez Ministerstwo Finansów".