Ekonomiści: zmiana reguły wydatkowej po to, by PiS mogło spełnić obietnice

Zmiana stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) ma umożliwić PiS spełnienie wyborczych obietnic - oceniają ekonomiści. Ich zdaniem poluzowanie kagańca zabezpieczającego przed nadmiernym wzrostem wydatków może jednak być - choć nie musi - groźnym precedensem.

Przygotowany przez posłów PiS projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych przewiduje zwiększenie limitu wydatkowego "w przypadku przewidywanej realizacji w roku budżetowym istotnych dochodów z działań jednorazowych i tymczasowych" oraz modyfikuje formułę reguły. Znajdujący się w niej wskaźnik inflacji (CPI) wraz z korektą błędów jej prognoz ma zostać zastąpiony sztywnym celem inflacyjnym NBP (obecnie 2,5 proc.).

Zgodnie z konstrukcją SRW wyższa inflacja umożliwia wyższy wzrost wydatków publicznych. Problem w tym, że w Polsce mamy deflację, a to automatycznie powoduje, iż reguła znacznie ogranicza ambitne plany wydatkowe rządu. Jeżeli jednak kiedyś inflacja będzie powyżej celu, zmieniona reguła wydatkowa będzie mocniej ograniczać wydatki niż czyniłaby to w obecnej formule.

Ekonomista z Raiffeisen Polbank Michał Burek obliczył, że reguła wydatkowa w nowej formule podwyższa limit wzrostu wydatków na 2016 r. do ok. 4,8 proc. (rdr) w porównaniu do 2,5 proc. przewidzianych w obecnie obowiązującej regule. To przekłada się na wzrost wydatków o ok. 8 mld zł. Według Burka stanowi to dodatkowe ryzyko dla stabilności finansów publicznych i pokazuje, że nowy rząd jest bardzo zdeterminowany, by zrealizować swoje obietnice wyborcze, nie przywiązując przy tym takiej uwagi do limitu deficytu sektora finansów publicznych w wysokości 3 proc. PKB.

Według Burka taka polityka fiskalna może być negatywnie oceniona zarówno przez Komisję Europejską, jak i inwestorów na rynku długu. Z jednej strony Polsce grozi ponowne objęcie procedurą nadmiernego deficytu, a z drugiej strony inwestorzy mogą żądać dodatkowej premii za ryzyko.

Główny ekonomista banku Pekao Marcin Mrowiec wskazał w rozmowie z PAP, że zmiana umożliwi rządowi zwiększenie wydatków publicznych powyżej poziomu, który przewiduje reguła wydatkowa w obecnym kształcie. Zaznaczył, że przed takim wzrostem wydatków przestrzegają agencje ratingowe, które zapowiadają, że wezmą to pod uwagę, oceniając stan polskich finansów publicznych.

- Ostatnie wydarzenia i zapowiedzi dodatkowych wydatków rodzą coraz bardziej zasadne pytanie, czy rzeczywiście deficyt finansów publicznych będzie pod kontrolą. Rynki pogodziły się z tym, że w przyszłym roku może być trochę powyżej 3 proc. PKB. Pytanie tylko, czy to będzie "trochę", czy więcej niż "trochę powyżej 3 proc.". Obawy dotyczą też tego, czy w kolejnych latach deficyt będzie trzymany w ryzach. Wiemy bowiem dość dużo o planowanych wydatkach, ale niezbyt wiele o tym, jak mają zostać sfinansowane - powiedział ekonomista.

- Ta zmiana niestety wpisuje się w te obawy i nastroje. Mam nadzieję, że ten pociąg się zatrzyma, ciągle bowiem jesteśmy postrzegani na rynkach zagranicznych jako kraj ze stabilnymi finansami, wyróżniający się na plus w regionie Europy Środkowo-Wschodniej. Tymczasem inwestorzy mają coraz więcej wątpliwości. To stąpanie po coraz cieńszym lodzie. Liczę, że nie zrobimy jednego kroku za daleko. Odzyskiwanie zaufania rynku będzie później bardzo trudne - powiedział.

Także główny ekonomista z Societe Generale Jarosław Janecki uważa, że zmiana otwiera furtkę do zwiększenia wydatków i realizacji przedwyborczych zapowiedzi PiS-u. - Byłoby to niemożliwe w przyszłym roku, gdyby reguła wydatkowa funkcjonowała w takiej postaci, jak obecnie. Z punktu widzenia jednego roku nie musi to być bardzo niebezpieczne, bowiem wiemy, jakiego rodzaju dodatkowe wydatki się pojawią. Ale patrząc z dłużej perspektywy widać ryzyko, że furtka ta będzie przez polityków nadmiernie wykorzystywana i będziemy mieli do czynienia ze zwiększającą się nierównowagą w finansach publicznych - ocenił Janecki.

- O ile dodatkowe wydatki ponad zakładaną regułę niosą duże ryzyko destabilizacji finansów publicznych, to jednak musimy pamiętać, że jeżeli po stronie dochodowej pojawiają się nowe źródła finansowania tych wydatków, ryzyko to jest zmiękczane - zastrzegł ekonomista. Wskazał, że z takim przypadkiem mamy do czynienia w 2016 r., bowiem rząd zaplanował dodatkowe dochody m.in. z nowego podatku od aktywów finansowych czy z podatku od sklepów wielkopowierzchniowych. - Duży znak zapytania dotyczy tego, co będzie poza 2016 r. - dodał Janecki.

Jak napisano w uzasadnieniu projektu, który w piątek zamieszczono na stronie internetowej Sejmu, zmiana ma umożliwić m.in. zwiększenie limitu wydatkowego "w przypadku przewidywanej realizacji w roku budżetowym istotnych dochodów z działań jednorazowych i tymczasowych", o których mowa w unijnym rozporządzeniu w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych.

Autorzy projektu zastrzegli, że prognozowana kwota działań jednorazowych i tymczasowych, z których wartość każdego przekracza 0,03 proc. wartości PKB, powiększa limit wydatkowy, a nie kwotę wydatków wynikającą ze stabilizującej reguły wydatkowej. - Dzięki czemu zwiększenie to nie wpływa na kwotę wydatków obliczaną na kolejny rok - wskazano.

Projekt przygotowany przez posłów PiS modyfikuje także formułę stabilizującej reguły wydatkowej w jej części nominalnej. Jak wskazano w uzasadnieniu, w formule SRW wyróżnia się bowiem część realną i nominalną. Część realna to ośmioletnia średnia realnej dynamiki PKB.

"Z roku na rok średnia ta zmienia się w małym stopniu, dzięki czemu można ją przewidzieć dość dokładnie z dużym wyprzedzeniem. Część nominalną stanowił do tej pory prognozowany wzrost cen, tj. dynamika CPI uzupełniona o korektę błędnych prognoz. Związana z rosnącą zmiennością inflacji nieprzewidywalność tej kategorii stanowi jednak czynnik znaczącej niepewności w procesie budżetowym" - wyjaśnili autorzy projektu.

Wskazano, że dlatego konieczne było dokonanie wcześniejszego, niż pierwotnie zakładano, przeglądu formuły reguły i wyeliminowanie wady, która ma miejsce w części nominalnej reguły.

"W efekcie zaproponowano zastąpienie jednorocznego wskaźnika CPI i korekty błędów prognoz CPI celem inflacyjnym NBP (obecnie 2,5 proc.). Dzięki wprowadzeniu tej zmiany, część nominalna, podobnie jak realna, będzie bardziej przewidywalna, co zapewni większą stabilność polityki fiskalnej" - uzasadniono.

Obowiązująca stabilizująca reguła wydatkowa zastąpiła wcześniejszą tzw. tymczasową regułę wydatkową. Ma ona w założeniu charakter antycykliczny, co znaczy, że w przypadku szybszego wzrostu wydatki publiczne mają rosnąć wolniej, jednak w czasach spowolnienie można je zwiększyć. Jej celem jest równoważenie finansów publicznych i ograniczenie deficytu tego sektora.