Łamanie konstytucyjnych wolności obywatelskich i podstawowych norm państwa prawa, a jednocześnie przeciwskuteczność wobec założonych celów. Takie są największe zarzuty, jakie autorom projektu ustawy o Komisji Weryfikacyjnej stawiają autorytety prawnicze, w tym Sąd Najwyższy i Biuro Analiz Sejmowych. Pomimo ostrych protestów senatorów opozycji, Izba Wyższa polskiego parlamentu przyjęła w piątek kontrowersyjny projekt.
Senat z poprawkami przyjął ustawę dotyczącą powołania Komisji Weryfikacyjnej do zbadania decyzji w sprawie warszawskiej reprywatyzacji. Teraz ustawa ponownie trafi do Sejmu.
Piątkowe głosowanie poprzedziła czwartkowa dyskusja w Senacie, która chwilami miała bardzo wysoką temperaturę. Senatorowie opozycji przekonywali, że projekt ustawy o Komisji Weryfikacyjnej narusza Konstytucję RP, ale - według senatorów PiS - jest to środek nadzwyczajny, ale konieczny.
W czasie debaty wicemarszałek Senatu Bogdan Borusewicz z PO ocenił, że ustawa wprowadza precedens do polskiego prawa i że jest niekonstytucyjna. - To jest hybryda, to jest potworek legislacyjny - mówił Borusewicz, odnosząc się do szerokich kompetencji, jakie ma - na mocy tej ustawy - otrzymać Komisja Weryfikacyjna.
- Ta komisja, która zostanie powołana na mocy tej ustawy łamie podstawowe zasady konstytucyjne rozdziału władzy i wzajemnej równowagi tej władzy wykonawczej, parlamentarnej i sądowniczej - mówił wicemarszałek Senatu.
Podkreślał, że komisja będzie mogła decydować o zapisach w księgach wieczystych, a członkowie komisji nie będą odpowiadać za swoje decyzje, ponieważ otrzymają immunitet dożywotni. Z kolei przewodniczący komisji weryfikacyjnej - jak ocenił - zgodnie z ustawą "w zasadzie może wszystko", nawet wystąpić z wnioskiem do prokuratora o przeszukanie. Borusewicz złożył kilka poprawek do ustawy, ale wszystkie zostały odrzucone w głosowaniu.
Borowskiemu odpowiedział senator PiS Michał Seweryński. - Ta ustawa, o której mówimy, ma być remedium na bezprawie - przekonywał. - Ta komisja, o której mowa w ustawie, jest koncepcją wyjątkową, to prawda. Ale chodzi przecież o wypełnienie pewnego zadania, które jest wyjątkowe, chociażby dlatego, że chodzi o to, by przywrócić sprawiedliwość wobec osób pokrzywdzonych, które się starzeją - mówił senator PiS.
Senator PiS Jan Maria Jackowski mówił, że przeciwnikom ustawy chodzi o zachowanie obecnego stanu i działanie na rzecz wprowadzenia nowej "polityki grubej kreski". - Na to zgody nie będzie - oświadczył. Inny senator PiS, Zbigniew Cichoń stwierdził, że nie jest "apologetą" tej ustawy i ma nadzieję, że zostanie niedługo uchwalona "duża" ustawa reprywatyzacyjna. Zaproponował, by poszerzyć skład komisji i podzielić ich pracę tak, by w razie potrzeby nie musieli być sędziami we własnej sprawie.
Fatalnych recenzji projektowi ustawy o Komisji Weryfikacyjnej wyrażają nie tylko politycy opozycji. Druzgocącą krytykę tych przepisów przeprowadzili też sędziowie Sądu Najwyższego, Biuro Analiz Sejmowych, a także niezależni eksperci. Praktycznie wszyscy zwracają uwagę, na rażącą niekonstytucyjność wielu rozwiązań, absurdalność i sprzeczność niektórych przepisów, a także na rozmijanie się intencji i proponowanych rozwiązań.
Paraliż zamiast sprawnego rozliczenia nieprawidłowości
Najbardziej niepokojące jest to, że choć bardzo poważnych problemów prawnych projektu resortu Zbigniewa Ziobry jest bez liku (najważniejsze opiszemy w dalszej części tekstu), wiele wskazuje na to, że nawet tak radykalne rozwiązania mogą okazać się nieskuteczne lub wręcz szkodliwe. "Projekt nie jest ani konieczny, ani nawet przydatny do ochrony interesów majątkowych państwa, miasta Warszawy i prywatnych właścicieli, ani też nie wzmacnia ochrony lokatorów kamienic objętych postępowaniami dekretowymi" - twierdzi Helsińska Fundacja Praw Człowieka.
Fundacja przypomina, że decyzji takich wydano w latach 1990-2016 grubo ponad cztery tysiące, co oznacza, że jeżeli Komisja chciałaby przeanalizować każdą z nich w przewidzianym przepisami terminie dwóch miesięcy, to musiałaby pracować blisko 700 lat. "Trudno zatem uznać, że powołanie Komisji będzie przydatne do rozliczenia nieprawidłowości występujących w toku choćby większej niż śladowa części postępowań reprywatyzacyjnych" - ocenia HFPC.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka ocenia, że forsowane przez rząd przepisy doprowadzą do "daleko idących utrudnień" w dokonywaniu rozliczeń postępowań dekretowych. Problem wynika z tego, że po rozpoczęciu przez Komisję postępowania rozpoznawczego, to toczące się przed organem lub sądem będzie zawieszane, co może oznaczać duże opóźnienia. "Utworzenie Komisji, zamiast przyczynić się do szybkiego i sprawnego rozliczenia nieprawidłowości, spowoduje więc przewlekłość, o ile nie paraliż prowadzonych postępowań".
Sąd wyjątkowy może być ustanowiony tylko na czas wojny
"Projekt ustawy w wielu miejscach jest sprzeczny z przepisami Konstytucją RP" - pisze w opinii to rządowego projektu Biuro Analiz Sejmowych, które uważa, że wejście w życie projektu stanowi "istotne zagrożenie dla standardów wymiaru sprawiedliwości właściwych dla demokratycznego państwa prawnego oraz dla konstytucyjnych praw i wolności jednostki".
"Projekt ustawy nie licuje z podstawowymi standardami dotyczącymi zarówno postępowania administracyjnego, jak i wymiaru sprawiedliwości w demokratycznym państwie prawnym, wynikającymi z Konstytucji RP" - czytamy opinii Biura Analiz Sejmowych. Według BAS, projekt ustawy narusza kilka konstytucyjnych zasad: zasady państwa prawnego, zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości oraz zasady podziału i równoważenia się władz.
Mało tego, sejmowi eksperci prawni zauważają, że przewidziana ustawą szczególna procedura postępowania nie gwarantuje podstawowych praw procesowych stronie postępowania, co może oznaczać, że projekt ustawy jest sprzeczny również z art. 175 Konstytucji, który stanowi, że "sąd wyjątkowy lub tryb doraźny może być ustanowiony tylko na czas wojny.
Łączenie uprawnień władzy wykonawczej i sądowniczej przez Komisję Weryfikacyjną to także główny zarzut, jaki twórcom projektu ustawy stawia Sąd Najwyższy. "Takie rozwiązanie narusza zasadę trójpodziału władzy, która - zgodnie z art. 10 Konstytucji RP stanowi podstawę ustroju Rzeczypospolitej Polskiej" - pisze SN w uwagach do rządowego projektu. Sędziowie zwracają uwagę, że takie zastrzeżenia "zdaje się zresztą dostrzegać sam projektodawca, który określa działalność Komisji mianem orzeczniczej".
Sąd Najwyższy, jako przykład ingerencji Komisji w kompetencje władzy sądowniczej, podaje możliwość "nakazania" przez Komisję wpisu w księdze wieczystej oraz ustanowienia "nieznanej dotychczas" przesłanki wznowienia postępowania cywilnego w postaci wydania decyzji przez Komisję. "Takie rozwiązania wkraczają w sposób niedozwolony w sferę, w której sądy są niezawisłe, a sędziowie podlegają jedynie ustawom i Konstytucji" - zauważa SN.
Kuriozalne rozwiązanie, niejasny "interes społeczny"
Kwestię łączenia przez Komisję uprawnień władzy wykonawczej i sądowniczej spokojnie ocenia adwokat Adam Kempa, ekspert Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego ds. prawa gospodarczego i konstytucyjnego. W opinii dla WP money wskazuje na bezpiecznik w postaci możliwości odwołania się od decyzji Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w przypadku niekorzystnego wyroku WAS - złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nie oznacza to jednak, że mec. Kempa ocenia projekt Ministerstwa Sprawiedliwości łagodnie. Prawnik wskazuje, że Komisja będzie mogła podważyć decyzję reprywatyzacyjną także w przypadku, gdy osoba, która uzyskała nieruchomość nabyła roszczenie o jej zwrot "w sposób rażąco sprzeczny z interesem społecznym", nawet jeśli odbyła się całkowicie zgodnie z prawem. - Kryterium interesu społecznego jest bardzo pojemne i w praktyce może prowadzić do uznaniowych decyzji Komisji - wyjaśnia Adam Kempa.
Ekspert zwraca uwagę, jak autorzy rozumieją "interes społeczny" w kontekście reprywatyzacji. Jest to na przykład sytuacja, w której po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej stosuje się groźbę bezprawną lub każdy rodzaj przemocy utrudniający korzystanie z lokalu lokatorom. - Pojawia się pytanie, czy na gruncie tak ogólnej regulacji będzie możliwe np. uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej tylko dlatego, że właściciel kamienicy po uzyskaniu zgodnie z prawem decyzji reprywatyzacyjnej stara się doprowadzić, zgodnie z prawem, do eksmisji lokatorów? - zastanawia się mec. Kempa.
- Jest to kuriozalne rozwiązanie, w którym istnienie decyzji reprywatyzacyjnej nie jest uzależnione od procedury jej wydania i podstawy prawnej, lecz od tego, jak właściciel nieruchomości korzysta następnie ze swojego prawa - ocenia ekspert.
Adam Kempa uważa, że w takiej sytuacji prawo własności wynikające z decyzji reprywatyzacyjnej "przekształca się w rodzaj warunkowego prawa, które można utracić, jeżeli organ uzna, że jest ono wykonywane niezgodnie z interesem społecznym." - Przypomina to trochę formy pseudo-własności wprowadzane w PRL, jak na przykład użytkowanie wieczyste, które można utracić, jeżeli przemawia za tym "ważny interes społeczny" - wskazuje Kempa.
Lokatorzy bez jakiejkolwiek dodatkowej ochrony
"Prawa najemców mogły przecież być naruszane - i zapewne nierzadko były - również przez tych właścicieli, którzy odzyskali nieruchomości w sposób całkowicie zgodny z prawem. I z drugiej strony, te osoby, które własność lub użytkowanie wieczyste względem danej kamienicy uzyskały w sposób niezgodny z prawem, mogły traktować lokatorów w sposób przyzwoity" - zauważa Helsińska Fundacja Praw Człowieka.
HFPC zwraca też uwagę, że projekt odnosi się wyłącznie do już wydanych decyzji reprywatyzacyjnych, co oznacza, że nie zapewnia - nawet w teorii - "adekwatnej ochrony" lokatorom zamieszkującym w kamienicach, które dopiero w przyszłości mogą zostać zwrócone w oparciu o przepisy dekretu Bieruta. "Projekt nie dokonuje żadnej modyfikacji przesłanek wydawania decyzji reprywatyzacyjnych, ani też nie zmienia obecnie obowiązujących przepisów regulujących sposób traktowania najemców przez właścicieli budynków" - pisze Fundacja.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka wskazuje, że rządowy projekt w żaden sposób nie ogranicza możliwości podwyższania przez prywatnych właścicieli czynszów w reprywatyzowanych kamienicach, wypowiadania lokatorom umów najmu, ani nie nakłada na władze miasta jakichkolwiek nowych - idących dalej niż dotychczas - obowiązków w zakresie zapewnienia lokatorom takich kamienic lokali mieszkaniowych, do których mogliby się przenieść.
Z kolei Sąd Najwyższy stwierdza, że ewentualną sprzeczność decyzji reprywatyzacji z interesem społecznym ma oceniać sama Komisja Weryfikacyjna, bez uzyskania orzeczenia sądowego. "Interes społeczny został tym samym postawiony ponad innymi zasadami generalnymi, w tym zasadą poszanowania interesu indywidualnego oraz ochroną praw nabytych, co narusza art. 2 Konstytucji RP" - pisze Sąd Najwyższy.
SN zauważa przy tym niespójność rządowego projektu. Jak wskazuje SN, Komisja ma stać na straży interesu publicznego w odniesieniu do postępowań reprywatyzacyjnych, ale jednocześnie postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego może być wydane jedynie w przypadku stwierdzenia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa, a nie interesu społecznego.
Złamanie zasady "prawo nie działa wstecz"
Niepokój Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka wzbudza fakt, że projekt nie zawiera żadnych ograniczeń czasowych, obejmując w istocie wszystkie decyzje reprywatyzacyjne, jakie kiedykolwiek zostały wydane. "Nieograniczona w czasie możliwość wzruszania decyzji administracyjnych naruszałaby stabilność stosunków prawnych, jak też prawa nabyte jednostek" - pisze Fundacja, wskazując, że może to łamać art. 2 Konstytucji RP.
"Uchwalenie projektu w proponowanym kształcie doprowadzi do tego, że wszyscy adresaci decyzji reprywatyzacyjnych, a nawet nie tylko oni, lecz również ich następcy prawni oraz wszystkie osoby, które nabyły od nich zwrócone nieruchomości, zostaną całkowicie pozbawione pewności co do swojej sytuacji prawnej' - ostrzega HFPC. "Należące do nich nieruchomości w każdej chwili będą przecież mogły zostać objęte postępowaniem zainicjowanym przez Komisję kierującą się niejasnymi przesłankami, a w konsekwencji - także i odebrane".
Podobne zastrzeżenia ma Sąd Najwyższy. Jak wskazują sędziowie SN, rozwiązania zawarte w rządowej ustawie nie pozostawiają wątpliwości, że miałaby ona znajdować zastosowanie także do sytuacji, gdy do wydania decyzji reprywatyzacyjnej i tym samym wyrządzenia szkody doszło przed jej wejściem w życie. "Regulacje zawarte w art. 33 opiniowanego projektu naruszają zakaz działania prawa wstecz, wywodzony z zasady demokratycznego państwa prawnego, zapisanej w art. 2 Konstytucji RP" - stwierdza SN.
W podsumowaniu opinii Sąd Najwyższy pisze, że projekt należy ocenić jednoznacznie negatywnie. "Wprowadza on bowiem rozwiązania o charakterze nadzwyczajnym, bez należytego uzasadnienia potrzeby ich ustanowienia, a unormowania w nim zawarte naruszają szereg przepisów Konstytucji RP" - czytamy.