Nadchodzi długo wyczekiwana zmiana w finansach Polski. Rząd dał sygnał

Stabilizująca Reguła Wydatkowa (SRW) to niezwykle ważny mechanizm w polskich finansach publicznych. W największym skrócie nie pozwala ona na bezkarne zadłużanie naszego kraju i wywiera presję na ministrze finansów, aby każdy dodatkowy wydatek równoważył dodatkowym dochodem. Jest to więc niepodważalny argument dla wszystkich ministrów w danym rządzie, aby prosząc MF o dodatkowe pieniądze, znaleźć oszczędności bądź dochody.

Za czasów PiS reguła była wciąż rozmiękczana, wyciągano z niej kolejne elementy, tak by łatwiej było zwiększyć limit wydatków. Dochodziło także do patologii legislacyjnych - zmiany w SRW były dołączane do zupełnie niezwiązanych z finansami Polski projektów ustaw, jak np. o pracownikach delegowanych. Teraz jednak wszystko ma się zmienić - słyszymy w Ministerstwie Finansów. Co więc z regułą planuje zrobić ekipa Donalda Tuska?

W środę rząd przyjął projekt ustawy, który zwiększa przestrzeń fiskalną i rozszerza listę jednostek podlegających stabilizującej regule wydatkowej. Jak wynika z oceny skutków regulacji ustawy zmieniającej ustawę o finansach publicznych, zaktualizowana SRW ma rozszerzyć zakres podmiotów objętych regułą (m.in. o Zakład Ubezpieczeń Społecznych i instytucje gospodarki budżetowej, czy niektóre fundusze pozabudżetowe) oraz np. wprowadzić znaczne spowolnienie gospodarcze jako samodzielną przesłankę do zawieszenia SRW.

Co jednak najważniejsze, SRW ma obejmować także skarbowe papiery wartościowe (SPW) przekazywane nieodpłatnie beneficjentom i wspierające ich wydatki. To była jedna z największych patologii rządu PiS w prowadzeniu finansów publicznych.

Stosowanie tego ostatniego rozwiązania pozwala omijać obowiązującą regułę wydatkową, gdyż przekazywanie SPW zamiast dotacji generuje wzrost zadłużenia, jednak nie idzie za nim wydatek kasowy w budżecie państwa - wyjaśniają ekonomiści ING Banku Śląskiego w swoim komentarzu.

Innymi słowy, dawanie SPW (np. Telewizji Polskiej, co kilkukrotnie zdarzyło się za rządów PiS), choć podwyższało zadłużenie państwa, to nie powiększało dziury budżetowej - był to "budżetowy trik".

Do tego działanie to zostało ostro skrytykowane przez Najwyższą Izbę Kontroli.

W 2022 r. przekazano papiery dłużne o wartości 26 mld zł. W latach 2016-17 r. nieodpłatnie otrzymywał je tylko Bank Gospodarstwa Krajowego. Od 2019 r. PiS zaczął je przekazywać znacznie większej liczbie podmiotów. W latach 2019-22 wartość przekazywanych w ten sposób obligacji wzrosła ponad czterokrotnie z 6 mld zł w 2019 r. do niemal 26 mld zł w 2022 r. W sumie, jak wyliczał już prezes NIK, w 2019-22 r. przekazano nieodpłatnie obligacje o wartości ok. 73 mld zł - mówił nam kilka dni temu nasz informator z NIK.

- To jest dla nas niedopuszczalne. Powinno się dawać dotacje, a nie obligacje. To prowadzi do braku transparentności, bo obligacje nie liczą się jako rozchód, więc zaniżają deficyt (budżetowy - przyp. red.) - dodawał.

NIK przed tygodniem opublikowała "Analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej", w której pisze jasno, że w 2023 r. reguła wydatkowa nie miała istotnego znaczenia w ograniczeniu wydatków z uwagi na wyłączenie z niej większości wydatków inwestycyjnych, przez co limit wydatków mógł być o 184 mld zł wyższy. Izba nie zostawiła na rządzie PiS suchej nitki, podsumowując, że drugi raz z rzędu nie oceniła pozytywnie wykonania ustawy budżetowej, co przedtem się nigdy nie zdarzało.

Teraz Ministerstwo Finansów proponuje, aby zmiany w stabilizującej regule wydatkowej weszły w życie w sierpniu i miały zastosowanie do projektu ustawy budżetowej na 2025 r.

- "Oryginalna" SRW, wprowadzana dekadę temu, miała obejmować ok. 90 proc. wydatków publicznych. Jednak później była ona systematycznie rozmywana i "rozmontowywana". Sposobów było wiele, natomiast w ostatniej kadencji najwięcej szkód wywołało wyprowadzanie wydatków poza budżet państwa, do podmiotów formalnie nieobjętych tą regułą. Obecne zapowiedzi mówią o ponownym objęciu regułą zdecydowanej większości wydatków publicznych. To dobra wiadomość z punktu widzenia nas wszystkich, bo będzie to ograniczać politykom pole możliwego zwiększania wydatków publicznych i zadłużania - mówi w rozmowie z money.pl Marcin Mrowiec, główny ekonomista Grant Thornton.

Rząd za pracę nad zmianami w regule chwali także Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych (IFP).

To niewątpliwie największe uszczelnienie SRW w historii, co zasługuje na ogromne uznanie. SRW, choć nie ma fizycznych budynków ani pracowników, jest kluczowym elementem polskich ram fiskalnych – to nasza kotwica stabilności. Mimo że przez lata była omijana i poluzowywana, uchroniła nas przed poważnymi problemami finansowymi - wyjaśnia nam ekspert.

- Do tej pory agencje takie jak Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBR), zamieszane w głośne afery, były wyłączone z SRW. Teraz zostaną one objęte regułą wydatkową, co zwiększy kontrolę nad ich wydatkami - dodaje Dudek.

Według ekonomisty nowe przepisy mają objąć także instytucje takie jak Krajowy Instytut Mediów czy Akademia Kopernikańska, które wcześniej mogły operować poza SRW.

Co to wszystko oznacza? Większą przejrzystość kasy państwa, o którą od lat apelowało wielu ekonomistów.

Nowy rząd rozpoczął proces zmian w systemie finansów publicznych, m.in. w związku z wymogami stawianymi przez nowe unijne reguły fiskalne. Od 2026 ma działać Rada Fiskalna, a jeszcze w tym roku zaktualizowana zostanie reguła wydatkowa. Celem jest m.in. zwiększenie transparentności oraz zmniejszenie znaczenia wydatków pozabudżetowych, nieobjętych demokratyczną kontrolą. Naszym zdaniem takie działania sprzyjają przejrzystości finansów publicznych i mogą w dłuższym terminie poprawić jakość polityki fiskalne - piszą w środowym raporcie o stanie polskiej gospodarki specjaliści PKO BP.

Co więcej, zdaniem Sławomira Dudka reguła będzie sprzyjać również konsolidacji finansów publicznych i realizacji rekomendacji w ramach procedury nadmiernego deficytu (EDP), którą w środę nałożyła na Polskę Komisja Europejska (więcej piszemy o tym TUTAJ).

Z takim postawieniem sprawy zgadza się też Marcin Mrowiec. W jego opinii reguła wydatkowa zwraca uwagę na średnioterminową ścieżkę wydatków publicznych, które co do zasady nie mogą rosnąć szybciej niż nominalny PKB.

- Nowe podejście do EDP również zwraca uwagę na ten aspekt średnioterminowy: o ile w poprzednim podejściu w ramach EDP państwa miały 1,5 roku na redukcję deficytu i 3 lata na redukcję długu, o tyle w nowych zasadach ten okres jest wydłużony do 4-7 lat - tłumaczy.

Z kolei Sławomir Dudek zwraca uwagę na jeszcze jeden aspekt całej sprawy, który poruszaliśmy już na początku tego artykułu. - Reguła działa jak elementarz, uczy polityków, że aby obniżyć podatki, trzeba znaleźć finansowanie w innych podatkach lub obniżyć gdzieś wydatki - mówi nam Dudek.

Podaje on przykład. - Obecnie jedna z partii koalicyjnych nowego rządu proponuje istotne zmniejszenie składki zdrowotnej. Jednak na straży mamy regułę wydatkową. Zgodnie z ustawą każdy, trwały ubytek dochodów sektora finansów publicznych zmniejsza dostępny limit wydatkowy. Także, chcąc obniżyć składkę zdrowotną, trzeba będzie gdzieś w innym miejscu sektora finansów publicznych obniżyć wydatki - argumentuje ekonomista.

- Zapytam jakie? Aby nie obniżać wydatków, można zaproponować inne działanie po stronie dochodowej, czyli można wprowadzić inny podatek. Zatem zapytam jaki podatek proponują politycy w zamian za obniżenie składki zdrowotnej? - pyta retorycznie.

- Tak działa reguła wydatkowa. I bardzo dobrze. Bo albo wyrzucamy regułę wydatkową do kosza, ale to by oznaczało kompletny brak wiarygodności rządu, albo myślimy w kategoriach odpowiedzialności finansów publicznych, która zaszyta jest we wzorze reguły wydatkowej - kończy Sławomir Dudek.

Damian Szymański, wiceszef i dziennikarz money.pl