Na początku 2014 roku rząd kierowany przez Donalda Tuska wprowadził w życie ustawę, która zabrała z OFE 153 mld zł i przelała je na indywidualne konta w ZUS. Dług publiczny został księgowo natychmiast zmniejszony, bo na te 153 mld zł składały się państwowe obligacje. Te umorzono i zamieniono na zapis w księgach ZUS. Dzięki temu zabiegowi Tusk nie musiał się już przejmować perspektywą przekroczenia ustawowych progów ostrożnościowych zadłużenia publicznego.
Pierwszy próg zawieszono zresztą kilka miesięcy wcześniej. Wynosił on 50 proc. PKB, a jego przekroczenie wymuszało zmniejszenie wielkości deficytu przy uchwalaniu budżetu państwa.
Drugi próg to 55 proc. PKB i ustawa o finansach publicznych nakłada na rząd dużo poważniejsze ograniczenia. Najważniejsze z nich mówi o braku deficytu w projekcie budżetu państwa na kolejny rok. A brak deficytu to konieczność zbilansowania dochodów z wydatkami, czyli w obecnych warunkach na pewno koniec programu 500+ i prawdopodobne wycofanie się rządu z przywracania wieku emerytalnego 60-65.
Formalnie drugi próg daje prawie takie same regulacje, jakie nakłada konstytucja po przekroczeniu 3/5 pkb - ustawa zasadnicza zabrania w takiej sytuacji rządowi zaciągania kolejnych pożyczek, czyli de facto wymusza brak deficytu.
153 mld zł z OFE wystarczyło na trzy lata
Pieniędzy z OFE wystarczyło na zaledwie trzy lata, co świadczy o tym, że nie ma takich kwot, których nie pochłonęłaby czarna dziura budżetowa. Finanse państwa są znów w podobnej sytuacji. Zbliżają się do progu ostrożnościowego z ustawy o finansach publicznych i przekroczyć go mogą już nawet w najbliższych miesiącach.
Z wstępnych danych GUS wyliczyliśmy, że wartość PKB za 2016 r. (2,8 proc. realnego wzrostu) wyniosła około 1859 mld zł. Dodając do tego informację o bilionowym zadłużeniu sektora publicznego, otrzymujemy relację długu do pkb na poziomie 53,8 proc. To już bardzo blisko drugiego progu ostrożnościowego.
Do progu 55 proc. brakuje już zaledwie 23 mld zł długu, choć MF przekonuje, że definicja państwowego długu publicznego jest dużo bardziej skomplikowana niż wyliczenia FOR, więc do progu brakuje o wiele więcej (patrz sprostowanie na dole artykułu).
Jego przekroczenie zmusiłoby rząd Szydło do zaprojektowania budżetu bez deficytu, co jest... nie do wyobrażenia zważywszy na wydatki państwowe. Już w październiku wchodzi w życie ustawa przywracająca wiek emerytalny, która zwiększy wydatki budżetu o od 10 do nawet 13 mld zł rocznie, czyli połowę kwot przeznaczonych na 500+.
Nadzieja tylko w inflacji i PKB
Założenia budżetu na 2017 rok wskazują na 59 mld zł deficytu państwa i 9,6 mld zł deficytu środków europejskich, czyli łącznie 69 mld zł. Wygląda na to, że nic nie uratuje PiS przed zetknięciem się z progiem już w tym roku. Jest jednak nadzieja. W inflacji i PKB.
- Trzeba też pamiętać, że w tym roku wzrost gospodarczy nominalny może przyśpieszyć. Wynikać to będzie z inflacji - powiedział WP money Ignacy Morawski, ekonomista, założyciel serwisu SpotData. - Może to być nawet 5 proc. nominalnego wzrostu PKB w tym roku.
Scenariusz wzrostu cen przełoży się na chudsze portfele (za te same pieniądze kupimy mniej, czyli... m.in. 500+ nie będzie waloryzowane), ale jednocześnie wszystkie wartości ekonomiczne istotne z punktu widzenia budżetu będą wyższe. Rząd Szydło zyska więc trochę czasu.
Według prognoz ekonomistów BZ WBK, PKB w bieżącym roku osiągnie wartość 1929,4 mld zł (przy wzroście realnym o 2,7 proc. i inflacji 1,7 proc.), czyli rząd miałby jeszcze do końca roku około 61 mld zł luzu w zadłużaniu się. To jednak za mało, gdy minus w budżecie ma wynieść 69 mld zł.
Wzrost gospodarki musi być więc co najmniej 2,9-procentowy przy inflacji 1,7 proc., żeby udało się uratować sytuację i pozostawić możliwość uchwalenia budżetu na 2018 r. z deficytem.
Ministerstwo Finansów podaje zresztą, że w 2017 roku dług będzie znajdował się "bezpiecznie poniżej progu 55 proc.".
"W przyjętej przez Radę Ministrów we wrześniu 2016 r. „Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2017-2020” założono, że relacja państwowego długu publicznego (PDP) do PKB wyniesie 52,3 proc., a relacja kwoty PDP przeliczona po średnich kursach i pomniejszona o wolne środki służące finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu wyniesie 51,1 proc. a zatem bezpiecznie poniżej progu 55 proc." - informuje MF, dodając że przekroczenie progu przez jednocześnie obie relacje jest dla rządu wiążące.
Ministerstwo informuje przy tym, że w kolejnych latach relacja ta będzie maleć, choć trudno powiedzieć co miało by być powodem spadku przy wydatkach państwa, rosnących dużo bardziej dynamicznie niż wpływy.
Wyjścia awaryjne
Rząd jednak może sobie poradzić i z taką sytuacją. Próg 55 proc. to przecież próg ustawowy. Skoro pierwszy - 50 proc. - zawieszono, to co stoi na przeszkodzie w zawieszeniu i progu drugiego?
PiS ma większość w Sejmie i nie wydaje się, żeby był problem ze zmianą zwykłej ustawy.
Problemem mogłyby być chyba tylko agencje ratingowe, gdyby potraktowały likwidację limitu długu jako pretekst do pogorszenia oceny wiarygodności Polski. Za tym poszłyby wyższe koszty obsługi długu... generalnie rządowi mogłoby się to nie opłacić.
- Dla agencji ratingowych znaczenia nie mają nasze progi ostrożnościowe - przekonuje Ignacy Morawski. - Ważniejsze jest czy spełniamy wymogi unijne. Kluczowe natomiast znaczenie ma to, czy rząd powstrzyma narastanie długu w tym roku. Jeśli uszczelnianie systemu podatkowego nie przyniesie efektu, wtedy ratingi mogą się zmieniać. Prawdopodobnie na jesieni lub w przyszłym roku.
Jeszcze innym rozwiązaniem jest przetestowany już z „pozytywnym” skutkiem zabór pieniędzy z OFE. Prawie nikt nie protestował, wszystko przyklepał Trybunał Konstytucyjny. Nic tylko brać.
Dwanaście funduszy emerytalnych na koniec roku miało razem 153 mld zł aktywów. Bez robienia skandalu międzynarodowego zabrać z tego da się jednak tylko część. Tę, która ulokowana jest w obligacje i trzymana w gotówce. Dlaczego skandalu? A czym byłoby upaństwowienie wielu firm na raz?
W polskich akcjach ulokowane jest 76 proc. wymienionej kwoty, dla rządu zostawałoby więc około 36 mld zł. Na trzy kwartały spokoju chyba powinno wystarczyć.
Rezerwy się kończą
„Proste” rezerwy jednak się kończą. Zasoby OFE nie są niewyczerpalne. Próg ustawowy może da się zdjąć, ale dużo trudniejszy do ruszenia będzie ten konstytucyjny 60 proc. Pozostaje wtedy już tylko... manipulowanie definicją długu publicznego?
Za czasu rządów PO-PSL na przykład nie wliczano do długu 30 mld zł obligacji wyemitowanych przez państwowy Bank Gospodarstwa Krajowego na potrzeby Krajowego Funduszu Drogowego. Za te pieniądze budowano autostrady. To nie powodowało zbliżania się do progów ostrożnościowych. Argumentowano, że zabezpieczeniem są dopłaty z Unii.
BGK w przyszłości może mieć więcej takich "programów".
Podsumowując, wychodzi na to, że sens istnienia progów ostrożnościowych sprowadza się tylko do pewnego utrudnienia dla rządu - realną przeszkodą jak widać nie są. Dług może być ukrywany zgodnie z zapisami polskich ustaw, a daje do tego prawo sama konstytucja.
Względną dyscyplinę wymuszają reguły unijne. Do 3 proc. PKB rząd kraju ma swobodę, potem wkracza Komisja Europejska.
Istotna jest też ocena wiarygodności państwa przez międzynarodowe agencje ratingowe. Te obserwują tempo przyrostu długu i możliwości jego spłacenia. Choć w historii robiły błędy, to jednak nadal ich zdanie traktowane jest z uwagą i może doprowadzić do wzrostu oprocentowania pożyczek dla skarbu państwa.
Jeśli państwo nie umie funkcjonować bez deficytu, tak jak Polska, wtedy ta opinia robi się decydująca. Wpływa na oprocentowanie długu i koszt jego obsługi. Zbyt szybkie zadłużanie może się po prostu rządowi nie opłacać, bo koszt wyższych odsetek może przekroczyć środki wydane na, powiedzmy, pomoc socjalną.
Stosunkowo niewielkie nawet ruchy oprocentowania przy obecnym poziomie zadłużenia Polski mogą dać już miliardy złotych kosztów dla budżetu.
Sprostowanie ministerstwa:
Ministerstwo przysłało sprostowanie, które wskazuje na błędy metodologiczne w powyższych wyliczeniach i zaprzeczają tezie, jakoby poziom długu do pkb miał w przyszłych latach rosnąć. Oto ono:
"Informujemy, że pojawiły się w nim założenia, które wprowadzają czytelników w błąd.
Nie jest prawdą, jakoby do progu 55 proc. określonego w ustawie o finansach publicznych brakowało „już zaledwie 23 mld zł długu”. Zgodnie z art. 86 ustawy o finansach publicznych, procedury ostrożnościowe i sanacyjne przewidziane dla progu 55 proc. są uruchamiane, jeżeli próg ten zostanie przekroczony przez:
- państwowy dług publiczny (PDP dług publiczny wg krajowej definicji, również określonej w ustawie o finansach publicznych) oraz
- kwotę powstałą w wyniku przeliczenia państwowego długu publicznego po średnich kursach walutowych z całego roku i pomniejszona o wolne środki służące finansowaniu potrzeb pożyczkowych kolejnego roku (zdefiniowaną w art. 38a ustawy o finansach publicznych).
Przytoczone w artykule szacunki opierają się na odczycie „licznika długu publicznego” prowadzonego przez Fundację Obywatelskiego Rozwoju. Pomijając fakt, że „licznik długu” nie stanowi rzeczywistych danych o wielkości długu publicznego (ani licznik FOR w Polsce, ani żaden inny podobny funkcjonujący w innych państwach), a jedynie popularną ilustrację zjawiska długu publicznego (opierającą się na rzeczywistych danych historycznych, założeniach o przyroście długu w kolejnym okresie i przemawiającym do wyobraźni, ale nie mającym wiele wspólnego z rzeczywistością założeniu, że dług rośnie w sposób ciągły - „z sekundy na sekundę”), w artykule pominięto kluczowy fakt, że licznik FOR, zgodnie z informacją podaną przez jego autorów, jest ilustracją długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (wg definicji UE), do której procedury ostrożnościowe i sanacyjne określone w ustawie o finansach publicznych w żaden sposób się nie odwołują.
Wstępne dane nt. długu publicznego na koniec 2016 r. dostępne będą pod koniec marca br., natomiast w przyjętej przez Radę Ministrów „Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2017-2020” przyjęto, że relacja do PKB:
- państwowego długu publiczny wyniesie 51,4 proc. w 2016 r. i 52,3 proc. w 2017 r., w kolejnych latach będzie malała,
- PDP przeliczonego po kursach średnich i pomniejszonego o wolne środki wyniesie 49,8 proc. w 2016 r. i 51,1 proc. w 2017 r., w kolejnych latach będzie malała,
- dług instytucji rządowych i samorządowych (wg definicji UE) wyniesie 53,7 proc. w 2016 r. i 55,0 proc. w latach 2017-2018 r., w kolejnych latach będzie malała.
Oznacza to, że zgodnie z założeniami Strategii do uruchomienia progu 55 proc. brakować będzie 5,2 proc. PKB (55 - 49,8 = 5,2) w 2016 r. i 3,9 proc. PKB w 2017 r. (55 – 51,1 = 3,9), a więc odpowiednio ok. 100 mld zł w 2016 r. (ok. 4-krotnie więcej niż wg szacunku autora artykułu) i ok. 80 mld zł w 2017 r."