Bruksela wysłała Polsce "sygnał ostrzegawczy". Jest się czym martwić? [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Jakie są kluczowe wnioski płynące z raportu "Debt Sustainability Monitor 2023", jeśli chodzi o Polskę? Otóż można je potraktować jako swego rodzaju sygnał ostrzegawczy. Raport sugeruje bowiem, że Polska wkroczyła na ścieżkę trwałego wzrostu zadłużenia.

W scenariuszu bazowym dług publiczny przyrasta z niespełna 50 proc. PKB na koniec 2023 roku i ok. 54 proc. w roku bieżącym do 77 proc. w 2034 r. To znacząco przybliża nas do średniej unijnej, która na przestrzeni analizowanego okresu ma wzrosnąć w znacznie mniejszym stopniu niż u nas (z 82 do ok. 90 proc. PKB w 2034 r.).

Także na tle innych państw skala przewidywanego u nas przyrostu zadłużenia wygląda znacząco – byłby on czwarty co do wielkości, po Słowacji, Rumunii i Włoszech.

W konsekwencji zaliczylibyśmy też znaczący 'awans' na liście najbardziej zadłużonych krajów – z 16. miejsca w UE w tym roku na 11. miejsce w perspektywie 10 lat.

Najnowsze prognozy wydają się potwierdzać, że w związku z ostatnimi zawirowaniami, w szczególności z wojną w Ukrainie, mamy do czynienia z nowym trendem.

O ile bowiem pandemia COVID-19 nie zrewidowała znacząco ścieżki długu, to ostatnie wydarzenia już tak. Widać to wyraźnie, gdy porówna się długoterminowe projekcje z ostatnich kilku lat. Do początku 2022 r. zakładały one bądź to stabilizację jego poziomu bądź jego spadek.

Ostatnie dwie projekcje wskazują jednak na wyraźny przyrost zadłużenia.

Jakie są powody zmiany oczekiwanych trendów w odniesieniu do długu publicznego w Polsce? Otóż zmieniające się otoczenie globalne, zgodnie z prognozami Komisji, wpłynie niekorzystnie na wszystkie kluczowe parametry decydujące o tempie przyrostu zadłużenia.

Po pierwsze, na wzrost gospodarczy. Komisja zakłada obecnie niższą ścieżkę wzrostu PKB w Polsce w nadchodzących latach.

Po drugie, wyższą inflację, a co za tym idzie wyższy poziom stóp procentowych, przekładający się na koszty obsługi zadłużenia.

Po trzecie, znacząco wyższe są także zakładane deficyty pierwotne, a więc różnica dochodów i wydatków bez uwzględniania kosztu obsługi długu. Te wyższe deficyty to – szczególnie w najbliższych latach – w dużej mierze pochodna wysokich wydatków na obronność, finansowanych przez wzrost zadłużenia, a nie dodatkowymi dochodami.

Odpowiedź na to pytanie nie jest jednoznaczna. Zacznijmy od argumentów, które przemawiają za tym, że większych powodów do zmartwień nie ma.

Po pierwsze, przedstawiona przez Komisję ścieżka długu to jedynie projekcja, oparta na określonych założeniach. Rzeczywistość nie musi tak wyglądać.

W szczególności wzrost gospodarczy może być wyższy od zakładanego. By się to wydarzyło, istotna będzie struktura rządowych wydatków. Jeśli już mamy wydawać dużo, to powinny to być wydatki w większym stopniu niż w ostatnich latach wspierające długookresowy wzrost. A więc dobre jakościowo inwestycje infrastrukturalne czy wydatki na naukę, połączone z reformami, które sprawiają, że inwestowany kapitał będzie "pracował" efektywniej.

Poza tym sam poziom zadłużenia nie mówi wszystkiego. Trzeba na niego patrzeć w połączeniu z paletą innych zmiennych i czynników. Bardziej rozwinięte kraje – a Polskę już do takich można zaliczyć – mogą sobie z reguły pozwolić na wyższy poziom zadłużenia.

Oczywiście musi być do tego istotne uzasadnienie. W naszym przypadku jest nim głównie potrzeba finansowania wydatków na obronność. Pytanie tylko, czy dług to jedyna możliwa droga.

Ważne jest też to, w jakiej walucie denominowany jest dług i kto jest wierzycielem. Bezpieczniej jest, gdy dług jest głównie w lokalnej walucie, a inwestorzy zagraniczni nie są dominujący. Tak jest w przypadku Polski.

Na koniec 2022 r. dług denominowany w walutach obcych stanowił mniej niż 25 proc. całości, a inwestorzy zagraniczni (także ci kupujący obligacje złotowe) odpowiadali za 36 proc. całości zadłużenia.

Ważnym elementem w ocenie poziomu zagrożenia jaki stanowi dług, jest także struktura zapadalności – wysoki udział długu krótkoterminowego może prowadzi do znacznego przyrostu potrzeb pożyczkowych, czyniąc je trudnym do sfinansowania. W przypadku Polski również pod tym względem sytuacja wygląda dobrze. Krótkoterminowy dług to zaledwie kilka procent całości.

Wreszcie, nie można zapomnieć o sytuacji wszystkich sektorów gospodarki. I tu także obraz jest dość optymistyczny – poziom zadłużenia firm i gospodarstw domowych jest umiarkowany, więc gospodarka jako całość jest w stanie unieść ciężar zwiększonego długu publicznego.

Wejście na ścieżkę trwałego wzrostu zadłużenia publicznego niesie ze sobą także negatywny przekaz.

Po pierwsze, potwierdza strukturalną słabość zarządzania gospodarką, reaktywny, a nie antycypujący jego charakter.

Wydatki na obronność powinny zostać podniesione już co najmniej od 2015 r., gdy stało się jasne, że Rosja nie przekształci się w przyjaznego nam sąsiada.

Gdyby tak się stało, to z jednej strony mielibyśmy dziś znacznie więcej nowoczesnego sprzętu, a po drugie wydatki można byłoby rozłożyć w czasie i inaczej je finansować: z bieżących dochodów, ograniczając skalę transferów socjalnych do takiej, która miała merytoryczne, a nie polityczne uzasadnienie.

Po drugie, wydatki na obronność powinny być w całości lub zdecydowanej większości finansowane z nowych źródeł dochodów – wyższych lub nowych podatków – a my tymczasem w ostatnich latach podatki obniżaliśmy.

W efekcie w 2022 r. całość dochodów podatkowych do PKB kształtowała się na poziomie 34.5 proc. PKB, znacznie poniżej unijnej średniej wynoszącej 40.2 proc. Jest to szczególnie ważne w kontekście innych zachodzących u nas procesów. Koszty naszej niefrasobliwości przerzucamy na przyszłe pokolenie, które dodatkowo będzie w znacznie większym stopniu niż dziś dźwigać ciężar starzenia się społeczeństwa.

Projekcję Komisji należy potraktować jako wezwanie do reform, do wyciągnięcia wniosków z ostatnich lat.

Sam fakt tak dużego prognozowanego przyrostu relacji długu do PKB wskazuje bowiem na zakładaną niską efektywność wydatków publicznych – dobre wydatki stymulują bowiem wzrost i sprawiają, że z długu w naturalny sposób się wyrasta.

Po części odpowiedzialne za to są nakłady na zbrojenia, które przy słabości naszego sektora zbrojeniowego w zdecydowanej większości wygenerują produkcję i zatrudnienie w innych krajach. Niemniej jednak wiele można zrobić.

Przede wszystkim trzeba poprawić całościową strukturę wydatków publicznych na bardziej prorozwojową.

Należy także odpowiedzialnie podejść do dochodów: poszukać nowych, poprawić ściągalność istniejących, a przede wszystkim unikać przyznawania nieuzasadnionych społecznie i ekonomicznie przywilejów.

Andrzej Halesiak, ekonomista, członek Towarzystwa Ekonomistów Polskich oraz Rad Programowych Kongresu Obywatelskiego i Instytutu Spraw Publicznych