Obracają setkami miliardów. Zarabiają mniej niż 5 tys. zł na rękę. Dlaczego? [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Na co dzień nie uświadamiamy sobie w pełni, że samorządy – wraz z jednostkami powołanymi bądź nadzorowanymi przez nie – pełnią kluczową rolę w zarządzaniu zbiorowymi potrzebami lokalnych wspólnot. Idą za tym olbrzymie publiczne pieniądze, związanych z tym jest wiele miejsc pracy.

Porównania do innych krajów wskazują na relatywnie wysoki poziom decentralizacji w naszym kraju. Podstawowym miernikiem w tym zakresie jest udział wydatków dokonywanych na szczeblu lokalnym w całości wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Oprócz samorządów składają się nań także centralne instytucje rządowe oraz instytucje składające się na system ubezpieczeń społecznych.

W przypadku Polski szczebel lokalny odpowiadał w ostatnich latach za ok. 32 proc. całości, czyli nieco mniej niż średnia dla Unii Europejskiej (35 proc.). Jeśli jednak wyłączyć z porównania kraje, które mają struktury federacyjne (ze swej natury znacznie bardziej zdecentralizowane), wówczas udział samorządów jest u nas zdecydowanie wyższy od średniej, która w porównywalnej do nas grupie wynosi 25 proc.

Pod względem decentralizacji daleko nam jednak do krajów skandynawskich, gdzie wydatki lokalne stanowią 40-50 proc. całości wydatków sektora publicznego.

Wysokiemu poziomowi i autonomii wydatków samorządów lokalnych w naszym kraju nie towarzyszy wysoki poziom autonomii w zakresie dochodów. A to przekłada się na ograniczone możliwości oddziaływania na ich wielkość.

Wynika to z faktu, że w przypadku podatków lokalnych główne ich parametry są ustalane centralnie (w szczególności maksymalne stawki), a zasady rozdziału tak zwanych podatków dzielonych (PIT, CIT), których część przypada samorządom, także ustalane są odgórnie.

Poza tym ponad 50 proc. całości dochodów samorządów przypada na tak zwane transfery – środki, jakie budżet centralny przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego. Taka specyfika ogranicza możliwości samorządów w kreowaniu lokalnej polityki i realizacji projektów inwestycyjnych.

Niska autonomia dochodowa nie wydaje się być rozwiązaniem optymalnym, szczególnie biorąc pod uwagę nowe zadania, związane chociażby z potrzebą adaptacji do zmian klimatycznych.

Szeroka paleta zadań samorządowych sprawia, że przez samorządy i instytucje z nimi powiązane przepływają olbrzymie środki publiczne. W 2022 roku wydatki tego szczebla osiągnęły 410 mld zł.

Rolę szczebla lokalnego widać szczególnie, jeśli weźmie się pod uwagę wydatki na różnego rodzaju dobra i usługi oraz na wynagrodzenia. W przypadku obu tych pozycji szczebel lokalny odpowiada za ponad 50 proc. całości sektora instytucji rządowych i samorządowych (wyk.1).

Według danych GUS na koniec 2022 r. w ramach administracji samorządowej pracowało 270 tys. osób. Na przestrzeni ostatnich pięciu lat przyrost był niewielki (1,5 proc.). Nieco większe zmiany widać, gdy weźmie się pod uwagę dłuższy horyzont czasowy – w stosunku do 2012 r. liczba pracujących wzrosła o 7 proc.

Trzeba jednak pamiętać, że w tym czasie liczba zadań, jakie spadły na samorządy, wzrosła. Odegrały one kluczową rolę w warunkach pandemii, a także w obliczu napływu olbrzymiej liczby uchodźców z Ukrainy.

Średnie miesięczne wynagrodzenie brutto w administracji samorządowej ukształtowało się w 2022 r. na poziomie 6,4 tys. zł. Da porównania średnie wynagrodzenie w administracji rządowej kształtowało się na poziomie 7,7 tys. zł.

Warto zauważyć, że o ile jeszcze 10 lat temu zarobki w administracji samorządowej były wyższe od średniej dla całej gospodarki, to w 2022 były o ponad 4 proc. niższe. To pochodna wysokiej dynamiki płac w gospodarce, za którą wynagrodzenia w administracji lokalnej nie nadążają.

Wysoki, wynoszący blisko 50 proc., jest także udział szczebla lokalnego w nakładach inwestycyjnych sektora publicznego. Wartość zrealizowanych w ostatnich latach przez samorządy (i podmioty z nimi powiązane) inwestycji sięgnęła poziomu 60-70 mld zł, a ok. 1/4 tej kwoty została sfinansowane z funduszy UE. Obecność samorządów jest szczególnie istotna w takich obszarach jak: sport, rekreacja i kultura, mieszkalnictwo, czy ochrona środowiska (wyk. 2).

Na tle innych wskaźników niski pozostaje udział szczebla lokalnego w zadłużeniu sektora instytucji rządowych i samorządowych (niespełna 7 proc. na koniec 2022 r.). To pochodna licznych ograniczeń – tzw. reguł fiskalnych – oraz bieżącego nadzoru jakim podlegają samorządy. Te ograniczenia,  jeśli idą zbyt daleko, mogą w przypadku największych miast stanowić swego rodzaju barierę rozwojową.

Jak obrazują to powyższe dane, instytucje samorządowe w Polsce są nie tylko platformą dla lokalnej demokracji i partycypacji obywatelskiej, ale również ważnym motorem rozwoju gospodarczego i społecznego. Odgrywają kluczową rolę w dystrybucji zasobów i świadczeniu usług publicznych na poziomie lokalnym i regionalnym.

​Jedną z fundamentalnych kwestii dla samorządów jest finansowanie zadań publicznych, zwłaszcza w kontekście rosnących oczekiwań społecznych, co wymaga efektywnego zarządzania budżetem i poszukiwania nowych źródeł dochodów​. W tym kontekście konieczna wydaje się reforma systemu finansowania samorządów. Propozycje takiej reformy pojawiły się niedawno w toku prac Wspólnej Komisji Rządu i Samorządów.

Samorządy stoją ponadto przed wyzwaniem osiągnięcia zrównoważonego rozwoju lokalnego, co obejmuje równoczesne dbanie o rozwój ekonomiczny, społeczny i środowiskowy.​

Partycypacja mieszkańców jest kolejnym istotnym wyzwaniem – coraz szersze włączanie lokalnych społeczności w procesy decyzyjny powinno pozwolić na lepsze dopasowanie działań samorządu do potrzeb obywateli.

Kolejnym obszarem, który niesie ze sobą duży potencjał, jest pogłębiona współpraca między jednostkami samorządowymi. To właśnie w tego rodzaju współpracy leży olbrzymi potencjał lepszego planowania i wykorzystania publicznej infrastruktury, publicznych środków czy tworzenia atrakcyjnych terenów inwestycyjnych oraz optymalizacji kosztów świadczenia usług (np. transportowych). Do intensyfikacji takiej współpracy powinien zachęcać także system finansowania samorządów.

​Samorządy muszą również rozwijać nowe modele zarządzania, wprowadzać innowacyjne rozwiązania, cyfryzację oraz efektywne wykorzystanie danych. Aby skutecznie odpowiadać na potrzeby mieszkańców i zarządzać lokalnymi społecznościami w obliczu rozwijającej się technologii i zmieniających się oczekiwań społecznych​.

Andrzej Halesiak, ekonomista, członek Towarzystwa Ekonomistów Polskich oraz Rad Programowych Kongresu Obywatelskiego i Instytutu Spraw Publicznych

​