Drugie dno ustawy okołobudżetowej. Nie możemy uciekać od tego tematu [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Wigilijne weto prezydenta Dudy spowodowało, że wszyscy w Polsce dowiedzieli się, że jest coś takiego jak "ustawa okołobudżetowa", mimo że od wielu lat jest ona uchwalana równolegle z właściwą ustawą budżetową. I tu pierwsze sprostowanie. W zasadzie ta ustawa nawet się tak nie nazywa, bo jest to "ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024".

Jest to zwykła ustawa jak każda inna, nie wymienia jej żaden inny systemowy akt prawny, a w szczególności Konstytucja. W przeciwieństwie do właściwej ustawy budżetowej, która jest wymieniona w Konstytucji. Sposób i daty jej procedowania są tam uregulowane, a co najważniejsze, jest zapis, że prezydent RP nie może ustawy budżetowej zawetować. Może to zrobić z każdą inną ustawą, w tym z ustawą okołobudżetową.

Ta ustawa to taka techniczna instrukcja, pokazująca, jak zrealizować pewne działania, których finansowanie przewidziano we właściwej ustawie budżetowej. Obecna ustawa zmienia aż 9 innych ustaw, a bywały lata, kiedy zmieniała kilkanaście. Po wecie prezydenta, oprócz kwestii finansowania mediów publicznych, głośno zrobiło się między innymi o wynagrodzeniach dla nauczycieli.

Trzeba rozróżnić, co zawiera ustawa budżetowa, a co zawiera ustawa okołobudżetowa. W ustawie budżetowej zabezpieczono środki na podwyżki wynagrodzeń, są one zawarte w wydatkach budżetowych. To ustawa budżetowa jest gwarantem wypłaty tych podwyżek, bo najpierw muszą być środki, aby je potem dzielić. W ustawie okołobudżetowej jest tylko pewna instrukcja, jak te podwyżki zrealizować.

Oprócz tego ustawa okołobudżetowa zawiera specjalne rozwiązanie służące finansowaniu mediów. Właśnie to chce wyrzucić z ustawy prezydent. Na czym polega to "specjalne rozwiązanie"? Tu pojawia się drugie dno, o którym w ogóle nie dyskutujemy. To prawdziwy problem i przy okazji tak ogromnego zainteresowania ustawą okołobudżetową musi być opisany.

Chodzi o to, że te środki dla mediów publicznych mają być przekazane w formie skarbowych papierów wartościowych, czyli obligacji rządowych. To wytrych budżetowy, trick, wymyślony przez rząd Mateusza Morawieckiego.

W zgodzie z zasadami finansów publicznych, środki dla mediów publicznych powinny być przekazane po prostu w postaci dotacji i zapisane jako wydatek w ustawie budżetowej. Na początku rządów Zjednoczonej Prawicy tak było. Media publiczne dostawały rekompensatę za ubytek w abonamencie w postaci dotacji, czyli gotówki lub przelewu. Ten trick księgowy był wielokrotnie krytykowany przez wielu ekonomistów i Najwyższą Izbę Kontroli.

Sytuacja była kuriozalna. Poszczególne podmioty mediów publicznych dostawały pewną pulę obligacji skarbowych, które w ciągu kilku dni lub tygodni spieniężały i wydatkowały, jakby to była dotacja. Powstawała karuzela obligacji, a na końcu był w pewnym sensie ukryty wydatek. (IFP podsumował to w opracowaniu: Ustawa okołobudżetowa przyjęta przez Sejm - ostatni raz w takiej formie).

Dlaczego wymyślono ten trick? Bo tych pieniędzy nie trzeba ujmować w wydatkach budżetu państwa, tych pieniędzy nie ma w deficycie budżetu państwa, te pieniądze w dużej części nie są w objęte regułą wydatkową. Rząd Morawieckiego, zamiast deficytu budżetu państwa w 2024 r. w kwocie 165 mld zł, powinien pokazać deficyt budżetu państwa 190 mld zł. Bo w swoim projekcie ustawy okołobudżetowej na ten mechanizm przeznaczył aż 25 mld zł.

Od 2017 r. na masową skalę, obok reguły wydatkowej i obok deficytu budżetu państwa, rozdawano obligacje zamiast dotacji tak jakby "pod stołem zasad finansów publicznych".

To drugi największy trick księgowych Morawieckiego obok pseudofunduszy pozabudżetowych w Banku Gospodarstwa Krajowego i Polskim Funduszu Rozwoju (czyli równoległego budżetu, tzw. raju wydatkowego Morawieckiego). W ten sposób rozdysponowano od 2017 r. do dzisiaj prawie 100 mld zł. W tej kwocie są również środki dla mediów publicznych, ale stanowią one 1/10 tej kwoty (ok. 10 mld zł w latach 2019-2023).

Proceder przekazywania obligacji był wykorzystywany do rozdysponowania środków publicznych do kilkudziesięciu innych instytucji. Większość z tych środków powinna być traktowana jak wydatek, a nie była. Tych kwot nie ujęto w deficycie budżetu państwa, czy w pewnym zakresie w regule wydatkowej.

To jest problem, o którym teraz powinniśmy dyskutować. Mamy w finansach publicznych patologiczny mechanizm rozdawania środków publicznych "pod stołem zasad finansów publicznych", a my dyskutujemy o "przekazywaniu obligacji" jakby to było coś normalnego i standardowego.

Być może nie wszyscy są tego świadomi, ale stosowanie tego mechanizmu było jednym z powodów braku pozytywnej opinii Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie absolutorium dla rządu Morawieckiego za wykonanie budżetu za 2022 r. "Stosowanie nieodpłatnego przekazywania obligacji skarbowych wybranym podmiotom jako rozwiązanie o charakterze systemowym jest w ocenie Najwyższej Izby Kontroli działaniem nieprawidłowym" - wskazał wówczas NIK.

Obecny rząd odziedziczył po poprzednim zarówno ustawę budżetową, jak i ustawę okołobudżetową. Miał kilka dni na poprawki. Obniżono limit przekazywanych obligacji o 1 mld zł. To ruch w dobrym kierunku. Ponadto według obecnych zapisów przekazywanie obligacji jest fakultatywne. To też ruch w dobrym kierunku. W większości przypadków zapis jest niemal identyczny: "minister właściwy do spraw budżetu na wniosek (…) może przekazać skarbowe papiery wartościowe na (…)". Ostatecznie w zawetowanej ustawie przewidziano następujące przypadki przekazywania obligacji:

1. Uczelnie: 2,2 mld zł (art. 8)

2. Polskie Linie Kolejowe: 1,3 mld zł (art. 11)

3. Fundusz Reprywatyzacji: 10 mld zł (art. 10)

4. Minister Cyfryzacji: 3,5 mld zł (art. 12)

5. Wsparcie górnictwa: 7 mld zł (art. 13)

6. Minister Kultury na podwyższenie kapitału zakładowego spółek radiofonii i telewizji: 1 mld zł (art. 14)

7. KRRiT na rekompensatę z tytułu utraconych wpływów z opłat abonamentowych z tytułu zwolnień: 1,995 mld zł (art. 15)

8. Prezes Rady Ministrów na podwyższenie funduszu lub kapitału państwowych osób prawnych: 12 mld zł (art. 16)

Nawet jeśli wykasujemy przekazywanie obligacji dla mediów publicznych, to problem i tak zostaje. Dalej mamy utrzymany antysystemowy mechanizm rozdysponowania środków publicznych. Tu rodzi się pytanie, czy można było tego uniknąć.

Obiektywnie musimy mieć na uwadze, że nowy rząd miał tylko kilka dni na procedowanie ustawy budżetowej. I też z tej perspektywy trzeba oceniać ten budżet i ustawę okołobudżetową. System był na tyle zdewastowany, że najprawdopodobniej nie było czasu na radykalne usprawnienia.

Dlatego w raporcie (Dudek, Kotecki, 2023, Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych) jest rekomendacja 6.A. W raporcie napisaliśmy też, że "zrozumiałe jest, że w tak ekspresowym tempie nie da się z powodów legislacyjnych i operacyjnych naprawić wszystkich wad i błędów już w tym dokumencie (czyli obecnym projekcie ustawy budżetowej)". Jednak musimy już rozpocząć prace koncepcyjne nad tym, jak uszczelnić system budżetowy w tym zakresie, aby już w ciągu roku naprawiać system, a już na pewno, aby projekt ustawy budżetowej na 2025 r. był w pełni zgodny z zasadami finansów publicznych.

Nie możemy uciekać od tego tematu. Nie może być tak, że dyskutujemy w debacie publicznej o tym, komu dajemy "pod stołem", a nie dyskutujemy, że dajemy pod stołem.

Dr Sławomir Dudek, główny ekonomista i prezes Instytutu Finansów Publicznych