Budżetowy trick nie pomoże rządowi? "To była od początku bzdura" [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Od kilkunastu miesięcy w Komisji Europejskiej trwały intensywne prace dotyczące reformy zasad nadzoru nad finansami publicznymi w krajach UE. 20 grudnia Rada Unii Europejskiej na swoim nieformalnym posiedzeniu ostatecznie zatwierdziła te projekty po drobnych modyfikacjach.

Polska była jednym z inicjatorów tej dyskusji. Niestety, w Polsce z przyczyn politycznych kreowano mit, że nasz deficyt nie jest duży, gdy odejmiemy wszystkie wydatki zbrojeniowe i nie grozi nam unijna procedura nadmiernego deficytu (EDP). To była od początku bzdura.

Ten mit był kreowany przez ekonomistów rządowych i tych powiązanych z rządem premiera Morawieckiego.

Rynki finansowe nie patrzą na dług państwa z perspektywy tego, czy finansuje on zbrojenia, czy inne wydatki. Dług to dług. Dlatego nie można sobie pozwolić na bezgraniczne zadłużanie na zbrojenia. Musi być zachowana równowaga pomiędzy budowaniem odporności militarnej i stabilnością finansów publicznych. I od początku w Komisji Europejskiej była tego świadomość.

O tym, jak ma wyglądać decyzja UE, wiemy od 8 grudnia, więc nie ma tutaj żadnej sensacji. ECOFIN (unijna Rada do Spraw Gospodarczych i Finansowych - przyp. red.) przyklepał to, co wiedzieliśmy od dwóch tygodni. Nowe regulacje jednak precyzują jeden aspekt. Intencje nowej regulacji oddaje pkt. 14bis rozporządzenia:

"Uznając rosnące napięcia geopolityczne i wyzwania w zakresie bezpieczeństwa oraz związaną z tym potrzebę budowania przez państwa członkowskie swoich zdolności, zwiększenie inwestycji rządowych w obronę, w stosownych przypadkach, należy uznać za istotny czynnik przy ocenie istnienia nadmiernego deficytu zgodnie z art. z art. 126 ust. 3 TFUE. Czynnik ten można ocenić na podstawie średnich UE, trendów średnioterminowych lub innych odpowiednich punktów odniesienia, biorąc pod uwagę także zasady statystyczne dotyczące czasu rejestrowania wydatków na sprzęt wojskowy."

Formalnie zawiera to art. 2, zgodnie z którym KE, oceniając przekroczenie kryteriów deficytu i długu (3 proc. PKB i 60 proc. PKB), powinna wśród tzw. istotnych czynników "uwzględnić zwiększenie (…) inwestycji rządowych w obronność, biorąc pod uwagę także moment rejestrowania wydatków na sprzęt wojskowy".

Nowe rozporządzenie zawiera w tej kwestii cztery istotne elementy: 

• regulacja nie dotyczy całych wydatków na obronność, ale inwestycji;
• mówi się o zwiększeniu inwestycji, a nie całych inwestycjach;
• zwiększenie ocenia się w relacji do: średnich UE, trendów średnioterminowych lub innych odpowiednich punktów odniesienia;
• wydatki liczone są nie w ujęciu faktycznych wydatków kasowych, ale w ujęciu memoriałowym, czyli "biorąc pod uwagę także moment rejestrowania wydatków na sprzęt wojskowy".

Innymi słowy, przy ocenie przekroczenia deficytu czy długu, brane są pod uwagę nowe, zwiększone inwestycje obronne tj. m.in. zakup sprzętu, a nie wydatki bieżące, wynagrodzenia, emerytury wojskowych itp.

Będzie można odliczyć jedynie dodatkowe inwestycje, czyli wzrost tych inwestycji ponad pewien poziom odniesienia, średnią z ostatnich lat lub średnią w UE.

Dodatkowo to odliczenie dotyczy inwestycji zbrojeniowych według metodologii europejskiej (metodologia memoriałowa), czyli nie liczy się kasowych wydatków, które są teraz w Polsce duże, ale faktyczne dostawy sprzętu (tj., kiedy np. czołgi czy samoloty zostaną dostarczone do Polski).

Od 2023 r. Polska znacząco zwiększyła swoje wydatki zbrojeniowe. Według danych NATO nasz kraj jest liderem, jeżeli chodzi o relację wydatków obronnych do PKB. W 2023 r. mają one wynieść 3,9 proc. PKB, wobec 3,5 proc. w USA i 3 proc. PKB w Grecji (Wykres 1).

Średnia natowska wynosi ok. 2 proc. PKB. Wzrost wydatków zanotowano w większości krajów europejskich, w szczególności w krajach graniczących z Rosją, Białorusią i Ukrainą.

Ponadto, gdy spojrzymy na kraje europejskie, to należy zwrócić uwagę, że np. Finlandia, która ma bardzo długą granicę z Rosją - mimo istotnego zwiększenia wydatków militarnych - zachowuje dyscyplinę finansów publicznych. Według prognozy Komisji Europejskiej w 2023 r. deficyt finansów publicznych w tym kraju wyniesie 2,4 proc. PKB, a w Polsce aż 5,8 proc. PKB.

Może nie wszyscy to wiedzą, ale przez dwie dekady w Grecji (lata 70. i 80.) wydatki militarne wynosiły ok. 5 proc. PKB rocznie.

Przez dwie dekady Grecy wydali 100 proc. rocznego PKB na wydatki militarne.

W dużym stopniu wysoki dług grecki wynika więc również z wydatków militarnych, nie tylko tych socjalnych. Czy Grecja w 2008 r. była bezpieczna, gdy zabrakło pieniędzy na wynagrodzenia dla żołnierzy, bo kraj zbankrutował? Musimy mieć tego świadomość.

Niestety dane Eurostatu w zakresie wydatków militarnych są mocno opóźnione i nie obejmują lat 2022-2023. Mamy dostępne dane NATO. Z nich wynika, że w 2023 r. Polska na sprzęt wojskowy wyda ok. 2 proc. PKB, druga Finlandia ok. 1,2 proc. PKB (Wykres 2).

Średnia natowska wynosi 0,6 proc., a średnia w krajach UE będących w NATO to też 0,6 proc. PKB.

Średnia w Polsce z poprzednich czterech lat (2019-2022) to 0,7 proc. PKB. Czyli przyrost tak liczonych inwestycji obronnych w relacji do trzech punktów odniesienia to 1,3-1,4 pp. PKB.

W opisie do reguły wydatkowej SRW (Stabilizująca Reguła Wydatkowa - przyp. red.) Ministerstwo Finansów wskazało, że:

• wydatki kasowe budżetu państwa oraz wydatki Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych na sprzęt wojskowy w 2024 r. wyniosą 81 mld zł (2,1 proc. PKB);
• a wartość faktycznych dostaw sprzętu wojskowego planowanych do otrzymania w roku 2024 wyniesie tylko 32 mld zł (0,8 proc. PKB).

Różnica jest bardzo duża, w związku z czym potencjalne odliczenie nowych inwestycji obronnych w przypadku Polski nie przekroczy 1 pp. Z uwagi na brak pełnych danych nie da się na ten moment tego dokładnie oszacować.

Ministerstwo Finansów nie publikuje danych sprawozdawczych i prognostycznych o wydatkach militarnych na tyle szczegółowych, by pozwoliły opinii publicznej na analizę procedury EDP w tym kontekście.

Dlatego konieczne jest zwiększenie przejrzystości w tym zakresie i regularne publikowanie odpowiednich danych o wydatkach militarnych według metodologii kasowej i memoriałowej z wyodrębnieniem inwestycji. To jest też nasza rekomendacja (rekomendacja 8H) w raporcie "Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli. Plan naprawy finansów publicznych".

Ale jedno jest pewne - wydatki militarne nie uchronią nas przed procedurą nadmiernego deficytu (EDP).

Planowany deficyt finansów publicznych w prognozie Komisji Europejskiej na ten rok to 5,8 proc. PKB, a według Ministerstwa Finansów 5,6 proc. PKB.

W procedowanym budżecie na 2024 r. resort założył deficyt finansów publicznych na poziomie 5,1 proc. PKB. Nawet gdybyśmy skorygowali te liczby o szacunki na bazie danych natowskich w ujęciu kasowym, tj. 1,3-1,4 pp. PKB, nie ma najmniejszych szans abyśmy choć zbliżyli się do wartości referencyjnej dla deficytu finansów publicznych, czyli 3 proc. PKB.

Oznacza to, że po ośmiu latach znowu znajdziemy się w procedurze nadmiernego deficytu. To kukułcze jajo, które zostawił rząd Morawieckiego dla nowego ministra finansów.

Ta procedura zostanie wszczęta na podstawie stanu finansów publicznych w roku 2023. Premier Morawiecki próbował zaklinać rzeczywistość i budował fałszywą narrację, że zwiększone wydatki militarne uchronią nas przed tą procedurą. To było kłamstwo i premier musiał o tym dokładnie wiedzieć.

Trzeba też przyznać, że urzędnicy Ministerstwa Finansów mają dużą zasługę w przekonaniu wszystkich państw członkowskich, aby taka klauzula odliczania inwestycji militarnych znalazła się w zreformowanych regułach budżetowych.

To jest sukces.

Nie uchroni nas przed procedurą nadmiernego deficytu, ale pomoże szybciej wyjść z tej sytuacji. Bo o ile dzisiaj mamy duże wydatki kasowe, ale mniejsze wartości dostaw sprzętu wojskowego, to w kolejnych latach będzie to działało w odwrotnym kierunku. Dzięki czemu będziemy mogli łagodniej i zapewne szybciej wyjść z procedury nadmiernego deficytu.

Aczkolwiek tu się pojawia kolejne niebezpieczeństwo. Bo jeżeli relacja długu w ujęciu europejskim przekroczy 60 proc. PKB, to ulgowe traktowanie inwestycji zbrojeniowych nie będzie już takie korzystne. Tak czy inaczej, deficyt liczony dla innych wydatków niż inwestycje militarne, musimy redukować.

dr Sławomir Dudek, główny ekonomista i prezes Instytutu Finansów Publicznych