Prawo podatkowe w Polsce. Zmiany średnio raz na dwa miesiące

Aż 150 razy nowelizowano ustawę o podatku dochodowym, choć ta ma jedynie dwie dekady. Prawo, na podstawie którego każdy Polak składa zeznanie podatkowe zmieniało się więc średnio co niecałe dwa miesiące. Dopiero teraz w ustawie znalazła się zasada, że wątpliwości dotyczące interpretacji przepisów powinny być rozstrzygane na korzyść podatnika.

Pytanie o zasadę "in dubio pro tributario" jest też jednym z trzech pytań zaplanowanego na 6 września referendum. To - zdaniem zwolenników referendum - może być dla podatników okazja do wyrażenia stanowiska, jaki kierunek zmian w podatkach popierają.

Sejm uchwalił zmiany w ordynacji podatkowej, wpisując doń zasadę, że niejasne przepisy podatkowe powinny być interpretowane na korzyść podatnika ("in dubio pro tributario"). Formalnie uczyniło to bezpodstawnym trzecie pytanie w zarządzonym przez prezydenta Bronisława Komorowskiego na 6 września referendum. Dotyczy ono właśnie tej kwestii.

Zwolennicy referendum są jednak innego zdania, argumentując, że odpowiadając "tak" na trzecie pytanie podatnicy mogą symbolicznie zaprotestować przeciwko praktykom państwa, dalekim od zasady "in dubio pro tributario".

"Samo uchwalenie przepisu choćby i w bardzo dobrym brzmieniu nie rozwiązuje sprawy. Przez ładnych kilka lat Ministerstwo Finansów uciekało się do działań ewidentnie drańskich, pokazujących skrajną nielojalność państwa wobec własnych obywateli. Chyba najbardziej ordynarna z praktyk polegała na tym, by pod koniec biegu pięcioletniego okresu przedawnienia nagle oznajmiać podatnikowi, że stosowny urząd zmienił jednak interpretację przepisów, w związku z czym żąda daniny wraz... z wysokimi odsetkami za pięć lat. Kontrole, deklaracje podatnika, wszystko to było akceptowane, by po pięciu latach mówić, że jednak nie. Było to więc celowe hodowanie podatnika, by wydusić z niego wysokie odsetki za pięć lat" - napisał np. koordynator Podkarpackiego Komitetu ReferendumJOW.pl Ireneusz Dzieszko.

Przedstawiciele resortu finansów na takie uwagi odpowiadają, że wszelkie praktyki fiskalne są konieczne w interesie dochodów budżetowych. Niemniej faktem jest, że na przestrzeni ostatnich 25 lat podatkowa polityka państwa podlegała zmianom. Z tego punktu widzenia trzecie pytanie referendum może być okazją do wyrażenia przez obywateli stanowiska, czy są za umocnieniem funkcji fiskalnej systemu podatkowego (wtedy powinni odpowiedzieć "nie"), czy przede wszystkim za ochroną podatnika.

Dziś z funkcjonowania systemu podatkowego właściwie nikt nie jest zadowolony. Niedawno w wypowiedzi dla Radia RMF na system ten narzekał minister finansów Mateusz Szczurek.

- Jedna (z wad systemu podatkowego - PAP) to jest wyjątkowo niska progresywność, czyli coś takiego, że dla osoby średnio zarabiającej czy lepiej zarabiającej podatki i składki są bardzo niskie. Jednocześnie one nie są aż takie bardzo niskie dla osób mało zarabiających - zauważył Szczurek. - Druga wada systemu to jest rozstrzelenie wysokości obciążeń składkowo-podatkowych pomiędzy różnymi rodzajami świadczonej pracy - dodał.

Minister finansów podkreślał też, że 18 proc. płatników ma zerowy podatek, a ponad 30 proc. dorosłych Polaków w ogóle nie płaci żadnego podatku.

Za początek obecnego systemu podatkowego uważa się lipiec 1991, gdy uchwalono ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych, czyli wprowadzono PIT. Obowiązywał on od początku 1992 roku.

Był to pierwszy rok, za który Polacy sami rozliczali się z podatków. Wcześniej, w czasach PRL, bezpośredni kontakt z urzędami skarbowymi mieli przede wszystkim przedsiębiorcy (którzy musieli płacić tzw. podatek wyrównawczy) i księgowi z zakładów pracy. Zdecydowaną większość Polaków rozliczali pracodawcy. Wprowadzenie PIT było konieczne po wprowadzeniu gospodarki rynkowej - podatki osobiste istniały w całej Europie Zachodniej.

Niemniej dla podatników oznaczało to rewolucję. Odtąd każdy musiał osobiście, do 30 kwietnia każdego roku, składać swoją deklarację podatkową za poprzedni rok. Dziś, według danych MF, co roku obowiązek rozliczenia się z urzędem skarbowym wypełnia około 25 milionów podatników.

Na przestrzeni lat przepisy ustawy podatkowej podlegały nieustannym modyfikacjom - przez ponad 20 lat ustawa nowelizowana była ponad 150 razy. Zmiany te odzwierciedlały tempo zmian w systemie gospodarczym, ale pokazywały zarazem, w jakiej sytuacji państwo stawiało podatnika, który bardzo często musiał dostosowywać się do nowych przepisów.

Zresztą podatek dochodowy nie pełnił jedynie funkcji fiskalnej. Wpływał na przykład na rozwój budownictwa mieszkaniowego poprzez wprowadzoną ulgę z tytułu wydatków na własne cele mieszkaniowe.

Właśnie na przykładzie PIT, a zwłaszcza wysokości stawek tego podatku, można najlepiej prześledzić zmiany w polityce państwa. Po wprowadzeniu PIT podatnicy płacili trzy stawki - 20, 30 i 40 proc., w zależności od poziomu dochodów.

Jednak już od 1994 roku stawki zostały podwyższone, do 21, 33 i 45 proc. Od 1997 roku, na fali polepszenia się sytuacji gospodarczej, rząd SLD-PSL obniżył stawki podatkowe, do wysokości 20, 33 i 44 proc., a rok później były one jeszcze niższe (19, 30 i 40 proc.). Głębsza reforma i wprowadzenie dwóch stawek się wtedy nie powiodło - przygotowaną przez wicepremiera Leszka Balcerowicza reformę rządu AWS-UW zawetował prezydent Aleksander Kwaśniewski.

Kolejne zmiany wiążą się z rządem Prawa i Sprawiedliwości - w 2007 roku przyjęto ustawę wprowadzającą od 1 stycznia 2009 roku obecnie obowiązujące stawki - 18 i 32 proc. (obniżono także składkę rentową). Oznacza to, że w Polsce obowiązuje praktycznie podatek liniowy, bo podwyższoną stawkę 32 proc. płaci tylko ok. 1 proc. podatników. Według opinii wielu ekonomistów, ta obniżka podatków, która minimalnie wyprzedziła światowy kryzys gospodarczy, uchroniła Polskę przed większymi skutkami tego kryzysu, sprzyjając ożywieniu gospodarczemu.

Cechą polskiego systemu podatkowego jest też to, że na ogół działania w kierunku jego liberalizacji podejmowały rządy raczej nie kojarzone z gospodarczym liberalizmem. Podatki obniżały bowiem rządy SLD lub PiS, natomiast podwyższał np. gabinet Platformy Obywatelskiej, wprowadzając choćby 23-procentową stawkę VAT (podatek od towarów i usług).

Symbolem obniżek podatków był też kierujący rządem w latach 2001-04 lider SLD Leszek Miller. To on wprowadził podatek liniowy dla przedsiębiorców - od 2004 roku zarówno przedsiębiorcy rozliczający się według PIT, jak i według CIT (podatek od osób prawnych) płacą jednolitą stawkę 19 proc.

Zmiany w tym ostatnim podatku, wprowadzonym według obecnego modelu w 1992 roku, także dobrze odzwierciedlają zmiany w polskim systemie gospodarczym. Początkowo, w latach 1992-96, stawka CIT wynosiła 40 proc. W 1997 było to 38 proc., w 1998 - 36 proc., w 1999 - 34 proc., w 2000 - 30 proc., w latach 2001-02 - 28 proc., w 2003 - 27 proc. i od 2004 roku 19 proc. Do dziś stawka CIT obniżyła się więc o ponad połowę.

Oznacza to, że nominalny ciężar opodatkowania stał się znacznie mniejszy, co jest istotnym elementem stanowiącym o konkurencyjności polskiej gospodarki. Stopniowemu obniżaniu wysokości stawki CIT towarzyszyły obserwowane przez ostatnie lata zmiany prawa, idące w kierunku uszczelnienia systemu podatkowego, tak aby objąć nim jak najszerszy zakres przychodów.

Jednocześnie, w ciągu ostatnich lat wprowadzono szereg udogodnień, ułatwiających rozliczenie się z fiskusem. Od stycznia 2011 r. można np. składać wszystkie zeznania roczne przez internet, bez konieczności posiadania kwalifikowanego podpisu elektronicznego.

W publikowanych raz po raz dokumentach Ministerstwo Finansów wskazuje jednak na szereg nierozwiązanych problemów systemu podatkowego. To przede wszystkim niska ściągalność należnych podatków, niska wykrywalność oszustw podatkowych, duże obciążenia po stronie podatników związane z rozliczaniem należności oraz zbyt wysokie koszty pobierania podatków.

Niebawem premier Ewa Kopacz ma ogłosić kolejne zmiany w systemie podatkowym, mające sprzyjać podatnikom. Na razie program otoczony jest tajemnicą. Raczej nie będzie to podwyższenie kwoty wolnej od podatku, bo o takim pomyśle, postulowanym przez opozycję, krytycznie wypowiedział się minister Szczurek, jako o instrumencie "drogim i niekoniecznie przekładającym się na efekty społeczne i poprawę systemu podatkowego". Zapewnił zarazem, że wszystkie zmiany w podatkach na 2016 rok, będą się mieścić w regułach budżetowych.