Po raz pierwszy w historii Komisja Europejska uruchomiła mechanizm monitoringu ochrony państwa prawnego. Obecne działania wobec Polski określane są mianem systemu wczesnego ostrzegania, przed użyciem ostatecznego straszaka w postaci zastosowania artykułu 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Wśród licznych sankcji objęte nim państwo może nawet zostać zawieszone w prawach członka Unii Europejskiej.
Krzysztof Janoś: Komisja Europejska uruchomiła mechanizm monitorowania praworządności w stosunku do Polski. Co nam grozi i czego możemy się spodziewać?
Karolina Borońska-Hryniewiecka, analityk do spraw UE w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych: Na wstępie należy podkreślić, że jest to standardowa procedura składająca się z trzech etapów. W pierwszym z nich KE oceni, czy naprawdę mamy do czynienia z systemowym zagrożeniem przestrzegania zasad praworządności. W tym celu może podjąć szereg spotkań i rozmów z przedstawicielami administracji krajowej, może też wykorzystać swoich ekspertów, którzy zbiorą i przeanalizują dane na temat interesującego ich aspektu zmian instytucjonalnych, wszystko to dokładnie wezmą pod lupę.
Komisja może też posiłkować się analizami otrzymanymi od innych instytucji, w tym w szczególności od organów Rady Europy oraz od Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Już na wstępie wygląda to na kilka miesięcy pracy.
Tak. Raczej nic nie dzieje się tutaj z tygodnia na tydzień. Jeżeli w wyniku tej oceny Komisja uzna, że zagrożenie dla praworządności jest realne, to wysyła do takiego kraju opinię wraz z uzasadnieniem swoich obaw i prośbą o wyjaśnienia. Otwiera tym samym pewien dialog. Komisja oczekuje, że dane państwo członkowskie będzie współpracowało z nią w całym tym procesie.
Jak dużo będziemy mieli czasu na odpowiedź?
Tu też nie ma żadnych terminów. Po naszej odpowiedzi i poznaniu naszego stanowiska w danej sprawie, KE ocenia na ile załatwia ono sprawę i rozwiewa wszelkie wątpliwości.
Co jeśli nie rozwieje?
Dostaniemy od KE zalecenia, w jaki sposób mamy rozwiązać zidentyfikowane problemy w wyznaczonym terminie. To jedyne miejsce, kiedy pojawia się presja czasu, ale też nie wiadomo, jak długo może to potrwać, bo to przecież pierwszy raz. Jeżeli mimo upływu czasu w ocenie Komisji państwo członkowskie nie podejmie rekomendowanych działań, wtedy dopiero może ona rozpocząć procedurę uruchamiania artykułu 7 Traktatu Lizbońskiego.
Co to oznacza?
W skrócie, na wniosek KE, Rada Europejska może stwierdzić poważne i stałe naruszenie przez dane państwo członkowskie wartości UE. Do tego potrzeba jednak jednomyślności, czyli poparcia takiej decyzji przez wszystkie kraje wspólnoty. Wtedy sprawa trafia do Rady Unii Europejskiej i tam ministrowie, głównie spraw zagranicznych lub sprawiedliwości, decydują w głosowaniu o nałożeniu sankcji na takie państwo. W tym przypadku wystarczy większość kwalifikowana, czyli 55 proc. głosów, by zdecydować o tym, jaka to będzie kara.
Jednak w pierwszym kroku wymagana jest jednomyślność. Czyli wystarczy, że zgodnie z deklaracjami Węgry zagłosują w obronie Polski i po sprawie?
Tak.
Zatem decydowanie o wyborze sankcji jest dużo łatwiejsze niż stwierdzenie, że trzeba je wprowadzać?
Tak, ale warto też wiedzieć, że nie ma gotowego katalogu sankcji. Istnieje jedynie zapis, że mogą być to różne ograniczenia praw członkowskich, aż do odebrania głosu w RUE. Odebranie głosu może być bardzo bolesne. RUE najczęściej podejmuje decyzje w drodze dialogu i wcześniej przygotowanego kompromisu, ale do głosowań też dochodzi. Wtedy takie państwo nie może walczyć o swoje i może się tylko przyglądać.
Mogą się z tym wiązać jakieś konsekwencje finansowe? Bruksela przykręca wtedy strumień z pieniędzmi?
Nie. To, o czym pan mówi, to już konsekwencje pozaprawne, które mogą być elementem presji politycznej. Takie rozwiązanie mogłoby się jedynie pojawić przy okazji konkretnego głosowania w sprawie przyznania funduszy strukturalnych, ale to mało prawdopodobne. Nie trzeba jednak uciekać się do artykułu 7, by to zrobić. Tak naprawdę można wiele, jeżeli tylko jest wola polityczna. Najważniejsze jest tu pytanie, czy rzeczywiście zdecydowana większość państw będzie chciała jakoś karać dane państwo.
Janis A. Emmanouilidis, dyrektor ds. badań w brukselskim think tanku European Policy Centre, w jednej z publikacji wskazuje, że bardziej skuteczne może być właśnie ograniczanie funduszy spójności dla Polski.
Ramy finansowe są nie do ruszenia do 2020 roku. Środki zostały przyznane i są na bieżąco konsumowane. Więc ograniczenie funduszy strukturalnych to raczej sprawa projektowania nowego budżetu unijnego. Skoro jednak pan proponuje uruchomić wyobraźnię, to w sytuacji kiedy Węgry zablokują użycie artykułu 7, możliwe są inne naciski na Polskę. Zakulisowo kilku przywódców mogłoby dojść do wniosku, że trzeba utrzeć nam nosa i wnioskować baczniejszą kontrolę wydatkowania tych funduszy lub zawiesić jakąś ich część z powodu np. przekroczenia deficytu budżetowego.
Chce pani powiedzieć, że dotąd przymykano oko na drobne niedociągnięcia?
Nie, absolutnie nie. Mamy Europejski Trybunał Obrachunkowy, który bardzo dokładnie to bada, ale podobnie jak w firmie, wystarczy zła wola. Jeżeli szef kogoś nie lubi, to może zacząć sprawdzać, czy nie wychodzi 15 minut wcześniej.
Podsumowując - nigdy nie użyto 7 artykułu, do tej pory nigdy też nie wprowadzono mechanizmu monitorowania praworządności, ale czy znane są pani przypadki nieformalnych nacisków ekonomicznych?
Wszystko, na czym do tej pory się kończyło, to swoisty bojkot polityczny danego państwa. Miało to zastosowanie w odniesieniu do Węgier i Austrii, kiedy skrajna prawica doszła tam do władzy. Generalnie Unia jest troszeczkę nieskuteczna jeśli chodzi uruchamianie sankcji instytucjonalnych.
Troszeczkę? Jest pani bardzo delikatna w tej ocenie.
Rzeczywiście, w ogóle nie jest skuteczna. Wystarczy zobaczyć, jak bardzo procedura art., 7 jest skomplikowana i iloma warunkami obwarowana.
Skoro w traktacie jest już artykuł 7, po co jeszcze procedura, którą teraz jesteśmy objęci?
W marcu 2014 roku Komisja Europejska zdecydowała, że warto uzupełnić ramy ewentualnego zastosowania tego artykułu, który istnieje już ponad 20 lat, ale nigdy nie został użyty. Ustanowiono w ten sposób mechanizm wczesnego ostrzegania. Stwierdzono po prostu, że choć wartości UE są powszechnie znane, w niektórych państwach członkowskich dochodzi do ich łamania. Miała wtedy na myśli Węgry. Z kolei artykuł 7 jest pewną ostatecznością, której wszyscy chcą uniknąć i potrzebne było bardziej miękkie narzędzie, umożliwiające rozwiązanie problemu w formule dialogu. Artykuł 7 to de facto jest tylko straszak.
Tyle że straszak działa tylko wtedy, kiedy ktoś już dostał po łapach.
Jest to oczywiście prawda, która w przypadku Unii sprawdza się niestety również w innych obszarach, jak np. solidarność energetyczna i kwestia Nord Stream 2.
Wszyscy wiedzą, że to nie działa i nie zadziała. I nic się z tym w Unii nie robi? Jakikolwiek rząd wewnątrz wspólnoty może sobie pozwolić na wszystko albo prawie wszystko?
Proszę pamiętać, że oprócz wymogu jednomyślności są inne problemy z uruchomieniem ewentualnych sankcji. Na przykład bardzo trudno jest stwierdzić "stałe zagrożenie dla wartości unijnych", bo tak samo musi te wartości rozumieć 28 państw. Tymczasem na przykładzie kryzysu z uchodźcami i kwestii postrzegania zasady solidarności widać, jak trudno o jednomyślność, kiedy mówi się o wartościach.