Rząd ma poważny budżetowy dylemat. Wiemy już, którą opcję wybrał

Zmniejszać deficyt szybciej czy wolniej? To pytanie, jakie nurtuje rząd konsultujący z Komisją Europejską plan finansowy na najbliższe lata. Pod skomplikowaną nazwą "średniookresowy plan budżetowo-strukturalny" ukrywa się zapowiedź polityki fiskalnej gabinetu Donalda Tuska na najbliższe lata. Ta ma zostać przyjęta przez Radę Ministrów we wtorek.

Najważniejszym zapisem w dokumencie jest ścieżka wydatkowa, czyli wskazanie na dopuszczalny w kolejnych latach limit wydatków w sektorze publicznym, który będzie gwarantował skuteczne zmniejszanie deficytu lub trzymanie go pod kontrolą. Tego typu pismo musi przedstawić każdy kraj Unii Europejskiej, jednak Polska należy do grona tych państw członkowskich, w których deficyt przekroczył 3 proc. PKB, dlatego musi zadeklarować jego zmniejszanie.

"Polska planuje przekazać swój plan w uzgodnionym z Komisją Europejską terminie (tj. do 15 października), który pozwoli zapewnić spójność między planem a projektem ustawy budżetowej na rok 2025" - zapewnia nas resort finansów.

Sam plan składa się z części budżetowej i strukturalnej. Ta pierwsza zawiera ścieżkę wydatkową, pokazującą maksymalne wydatki publiczne rok po roku i założenia, na jakich została oparta, w tym prognozy makroekonomiczne.

Z kolei w części strukturalnej ma znaleźć się zapowiedź reform czy inwestycji, które wynikają m.in. z tzw. semestru europejskiego (zestawu rekomendacji KE uzgodnionych z krajem UE dotyczących jego polityki gospodarczej - przyp. red.) czy priorytetów Unii. W tym pakiecie najważniejsza jest ścieżka wydatkowa. Jej celem jest nie tylko redukcja deficytu, ale także sprowadzenie długu sektora finansów publicznych, liczonego metodą unijną (tzw. EDP), na ścieżkę spadkową w średnim okresie.

Jeśli chodzi o samą ścieżkę, minister finansów Andrzej Domański ma dylemat, ponieważ zgodnie z nowymi regułami w UE może wybrać albo krótszą - czteroletnią, albo dłuższą - siedmioletnią.

Wybór dłuższej ścieżki pozwala wolniej zmniejszać deficyt, ale obwarowany jest tym, że należy uzgodnić z Komisją Europejską reformy, które następnie mają być realizowane. Krótsza ścieżka daje większą swobodę, ale wydatki muszą rosnąć wolniej niż w przypadku siedmioletniej, bo deficyt ma szybciej spaść. I w tę stronę zamierza pójść minister Domański.

Na obecnym etapie prac Polska preferuje czteroletnią ścieżkę dostosowania, ale tempo i długość konsolidacji jest nadal przedmiotem dialogu technicznego z KE, który poprzedza przekazanie planu - odpowiedziało MF na nasze pytania w tej sprawie.

Jak widać, minister nie chce sobie wiązać rąk kolejnymi zobowiązaniami wobec Brukseli, zwłaszcza że ma na głowie dwa realne kłopoty wydatkowe.

Dwa wydatkowe motory w kolejnych latach to wydatki obronne i zdrowotne. Te pierwsze, jak pokazuje historia, często nie są wykonywane, co może pomóc zmniejszać deficyt. Jednak wydatki zdrowotne, co udowadnia bieżący rok, trudno kontrolować. Zabiegi ponadlimitowe spowodowały, że minister finansów musi dosypywać pieniędzy na ten cel w trakcie roku.

Osobnym ryzykiem jest polityczny kontekst najbliższych lat. W przyszłym roku mamy wybory prezydenckie, a potem - w 2027 r. - parlamentarne. Koalicja będzie chciała się pochwalić realizacją kolejnych obietnic wyborczych, a to może być kosztowne, więc pytanie, na ile można sobie pozwolić. Już dziś widać ten dylemat w kontekście koalicyjnych negocjacji w sprawie składki zdrowotnej, które mogą skończyć się, przynajmniej na razie, na minimalistycznym scenariuszu likwidacji składki od środków trwałych. Do tego w tle jest przypominana co jakiś czas obietnica KO podwojenia kwoty wolnej od podatku.

Sytuacja jest tym trudniejsza, że z przyjętej niedawno przez rząd "Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2025-2028" wynika, że poziom zadłużenia instytucji rządowych i samorządowych (czyli tzw. EDP - dług całego sektora general government, brany pod uwagę przez Komisję Europejską) przebije pułap 60 proc. PKB już w 2026 r. i wyniesie 60,9 proc. PKB, tj. prawie 2,6 bln zł. Jak zwraca nam uwagę rozmówca z MF, już rząd PiS liczył się z takim scenariuszem i wzrostem długu w latach 2024-2027 do poziomu 60,6 proc. PKB.

Wzrosną też wydatki związane z obsługą tego zadłużenia. W tym roku wyniosą one 2,3 proc. PKB, natomiast w 2027 i 2028 r. urosną do 2,6 proc. (104 mld zł).

Czy to może oznaczać kłopoty dla ministra finansów w rozmowach z Brukselą, które na razie dotyczą przede wszystkim nadmiernego deficytu w polskim budżecie? Nasz informator z rządu przekonuje, że Bruksela ma świadomość sytuacji i na razie nie stanowi ona problemu w trwających rozmowach. - Myślę, że są dogadani, więc nie będzie super presji. Z powodu zbrojeń Komisja będzie przymykała oko i ten czynnik będzie brany pod uwagę - uważa także Ernest Pytlarczyk, główny ekonomista Banku Pekao.

Ekonomiści, z którymi rozmawiamy, nie spodziewają się także, by przekroczenie progu 60 proc. długu do PKB miało negatywne konsekwencje rynkowe. Podkreślają, że sentyment wobec Polski jest pozytywny, krajowe banki mają sporo wolnego kapitału, a zagranica rozumie wydatki zbrojeniowe. Jednak wzrost długu odbije się na budżecie. Koszty jego obsługi liczone w proc. PKB mają wzrosnąć do 2,6 proc., a jeszcze rok temu wyniosły 2,1 proc.

Inna sprawa, że kwestia przekroczenia bariery 60 proc. może być podnoszona przez opozycję w prezydenckiej kampanii wyborczej. Ale tu rząd może wskazywać, że to efekt hojnej polityki fiskalnej poprzedników, którzy sami w opracowywanych przez siebie dokumentach zdawali sobie sprawę, jaki będzie jej skutek.

- W przyjętej przez nich strategii zarządzania długiem był zapisany "wysiłek fiskalny" na poziomie 1 pkt proc., ale niepoparty żadnymi działaniami - słyszymy od rządowego rozmówcy. W strategii na lata 2024-2027, opracowanej przez rządy PiS, faktycznie przyjęto "założenie o corocznym dostosowaniu fiskalnym" w okresie 2025-2027 na poziomie 1 pkt proc. oraz dodatkowo założono coroczne oszczędności na poziomie ok. 1,1 proc. PKB (ponad 40 mld zł rocznie).

Po drugie, trzeba pamiętać, że mówimy o przekroczeniu bariery 60 proc. wszystkich instytucji rządowych i samorządowych, a dużo większym problemem - skutkującym nawet postawieniem ministra finansów przed Trybunałem Stanu - byłoby przekroczenie tej bariery w ujęciu krajowym (PDP - państwowy dług publiczny, biorący pod uwagę tylko budżet państwa), bo oznaczałoby to naruszenie konstytucyjnych progów. Pytanie jednak, czy rząd będzie w stanie klarownie wytłumaczyć wyborcom to, że z finansami publicznymi sytuacja jest bardzo napięta, ale jeszcze niedramatyczna.

Na pewno tematem byłoby przekroczenie limitu konstytucyjnego według krajowej definicji długu, bo to ma konkretne reperkusje polityczne i wymusza bardzo restrykcyjne działania. Ale do tego jest daleko, więc rynki nie będą się martwiły. Będzie spór w mediach, ale nie wiem na ile czytelny, skoro nawet inwestorzy nie wiedzą, co to za limit - podkreśla Ernest Pytlarczyk.

Jak pokazuje "Strategia zarządzania długiem", gdy dług liczony metodą unijną osiągnie niemal 61 proc. to równocześnie państwowy dług publiczny (PDP), według którego oceniane jest przekroczenie limitu konstytucyjnego, wyniesie zaledwie 48,1 proc. PKB. Ustawa o finansach publicznych przewiduje, że jeśli dług PDP przekroczy 55 proc. PKB, to w kolejnym roku ustawa budżetowa powinna zostać uchwalona bez deficytu, lub z takim poziomem, który gwarantuje zejście poniżej 60 proc. A gdyby ten dług przekroczył 60 proc., wówczas procedury ostrożnościowe uruchamiane są w ciągu roku.

- Do obowiązków opozycji należy skrupulatne przyglądanie się wykonaniu wszystkich pozycji budżetowych, tych dochodowych i tych kosztowych - mówi nam Mateusz Morawiecki, były premier z PiS.

W momencie, kiedy zobaczymy, że poziomy długu przekraczają wartości konstytucyjne w ujęciu PDP oraz że tendencja wzrostu długu w stosunku do całkiem przyzwoitego wzrostu gospodarczego plus inflacja staje się niepokojąca, to oczywiście będziemy bić na alarm, bo to będzie oznaczało, że rządzący źle zarządzają budżetem. Nie będzie to oznaczać braku naszej zgody na projekty prospołeczne, ale na gwałtowny spadek w dochodach z CIT, który już nas niepokoi - dodaje były szef rządu.

Jak zauważa Morawiecki, "PDP w czasach poprzedniego rządu Tuska wzrósł o 7 pkt proc., pomimo zabrania OFE, które było wtedy na poziomie 9 pkt proc.". - A przecież zabranie tego OFE zmniejszyło dług publiczny. Czyli łącznie ten dług publiczny wzrósł o 9 plus 7, czyli 16 pkt proc. - przekonuje Morawiecki i dodaje, że on sam nie jest za gwałtownym zaciskaniem pasa, ale jest zwolennikiem tego, "by nie pozwalać międzynarodowym korporacjom uciekać do rajów podatkowych oraz nie pozwalać odradzać się mafiom VAT-owskim".

Na nasz argument, według którego odchodzący w 2023 roku rząd zostawił obecnej większości kosztowne "prezenty", jak zmiana 500 plus w 800 plus, Morawiecki odpowiada, że są tu zaszyte pewne bufory bezpieczeństwa dla aktualnej władzy.

- Mechanizmy, takie jak brak automatycznej indeksacji części wydatków społecznych oraz brak podnoszenia automatycznie progów podatkowych, jest wręcz pozytywnym handicapem dla rządzących z punktu widzenia zdolności do konsolidacji długu - wskazuje były premier i twierdzi, że "trzeba się przypatrzeć, gdzie jest problem". - Nie są to wydatki na obronność, tylko dochody podatkowe, głównie PIT, CIT i VAT. Ten rok jest rokiem, powiedzmy, przejściowym, ale przyszły rok będzie rokiem, od którego będzie zależało "być albo nie być" budżetu państwa - przestrzega Morawiecki.

Jego wypowiedzi pokazują, że rząd musi się liczyć z tym, że opozycja skorzysta z okazji. Tymczasem Janusz Cichoń z KO, szef sejmowej komisji finansów publicznych odbija piłeczkę, wskazuje na zastaną sytuację w finansach publicznych. Zwraca uwagę m.in. na stan finansów samorządów, 16 mld zł straty na koniec zeszłego roku w budżecie NFZ czy rosnące koszty obsługi długu. - Sytuacja finansów publicznych to scheda po PiS. Morawiecki powinien się uderzyć w piersi - podkreśla Cichoń.

Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak, dziennikarze money.pl