"SAFE 0" złamałby prawo? "Rozwiązania rodzą wątpliwości"

W ubiegłym tygodniu Europejski Bank Centralny stanowczo sprzeciwił się koncepcji, w której Narodowy Bank Polski przejąłby ciężar finansowania wydatków obronnych państwa. Taki plan został zaprezentowany pół roku temu przez prezydenta Karola Nawrockiego przy wsparciu prezesa NBP Adama Glapińskiego. Zakładał zasilenie budżetu militarnego zyskami ze sprzedaży państwowych rezerw kruszcu. Inicjatywa nazywana roboczo programem "SAFE 0" miała stanowić krajową alternatywę dla europejskich mechanizmów finansowania, które wybrał rząd.

Plan prezydenta i szefa NBP polegał na utworzeniu Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych, do którego miały trafić środki wypracowane przez bank centralny, tradycyjnie przekazywane do budżetu państwa. Europejski Bank Centralny uznał taki mechanizm finansowy za próbę obejścia prawa i złamanie fundamentalnych zasad, które regulują funkcjonowanie banków centralnych w Europie. Głównym argumentem EBC jest artykuł 123 unijnego traktatu, który wprowadza kategoryczny zakaz finansowania wydatków publicznych ze środków banku centralnego.

Analitycy rynkowi oraz ekonomiści zwracają uwagę, że stanowisko Europejskiego Banku Centralnego opiera się na twardych fundamentach prawnych. Instytucje odpowiedzialne za politykę pieniężną nie mogą brać na siebie odpowiedzialności za realizację zobowiązań, które wynikają z decyzji politycznych innych organów państwowych. Mechanizm ten ma na celu ochronę stabilności waluty oraz zapobieganie niekontrolowanemu wzrostowi inflacji.

Na długą listę potencjalnych konfliktów pomiędzy planami a przepisami zwrócił w rozmowie z money.pl Adam Antoniak, ekspert ING.

– Zgłoszona przez EBC krytyka pomysłu finansowania wydatków obronnych ze środków NBP zasadza się na zapisach Traktatu o funkcjonowaniu UE, który zabrania bezpośredniego finansowania wydatków rządowych przez banki centralne (art. 123). Podobny zapis znajduje się także w polskiej Konstytucji (art. 220), która zabrania pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w banku centralnym. Te same przepisy zabraniają także nabywania obligacji rządowych bezpośrednio przez banki centralne, ale w okresach kryzysów zarówno NBP, jak i EBC kupowały obligacje skarbowe, przy czym odbywało się to na rynku wtórnym (tzw. "luzowanie ilościowe") - podkreśla analityk.

Rozpoznanie niezrealizowanych zysków na rezerwach złota i przekazanie środków z tego tytułu do Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych, jak proponuje projekt ustawy zgłoszonej przez Prezydenta, byłoby w ocenie EBC obejściem zakazu przewidzianego art. 123 Traktatu - wskazuje Adam Antoniak.

W jego opinii kolejnym punktem spornym jest sam mechanizm dysponowania nadwyżką finansową wypracowaną przez polski bank centralny. - Zgodnie z europejskimi standardami, banki centralne mogą przekazywać zyski do budżetu państwa dopiero po spełnieniu bardzo rygorystycznych warunków. W pierwszej kolejności instytucja musi pokryć łączne straty z lat ubiegłych, a następnie utworzyć odpowiednie rezerwy finansowe, które chronią realną wartość jej kapitału. EBC w swojej opinii ostrzega, że przeniesienie zysków do specjalnego funduszu z pominięciem tych kroków stanowiłoby naruszenie finansowego wymiaru zasady niezależności banku - wskazuje.

Wątpliwości budzi także pomysł spłaty pożyczek zaciągniętych w Banku Gospodarstwa Krajowego z przyszłych, niepewnych zysków NBP. Unijni urzędnicy zauważają, że w przypadku niewystarczających wyników finansowych NBP miałby ogromne trudności z realizacją swoich podstawowych, konstytucyjnych zadań. Taki mechanizm pozbawiłby instytucję możliwości budowy niezbędnego kapitału rezerwowego.

Adam Antoniak zwraca też uwagę na to, że ewentualny zysk NBP już dziś zasila kasę państwa, ale nie może zasilać pozabudżetowych funduszy. – Zgodnie z polskimi przepisami (Ustawa o NBP) 95 proc. zysku NBP jest wpłacane do budżetu państwa -przypomina ekspert.

EBC zwraca jednak uwagę, że bank centralny powinien w pierwszej kolejności wykorzystać zysk do pokrycia łącznych strat z lat poprzednich i zbudowania rezerw, które będą chroniły kapitał własny i aktywa banku, a dopiero potem dokonywać wpłat do budżetu - podkreśla Adam Antoniak.

Dodaje, że teoretycznie dalej istnieje szansa, by środki ze złota pozwoliły Polsce wspomóc zakup uzbrojenia. - Opinia EBC nie zamyka zupełnie możliwości wykorzystania niezrealizowanych zysków z rezerw złota do finansowania wydatków budżetowych, jednak musiałoby się to odbywać w ramach istniejących przepisów. Zgodnie z nimi w przypadku osiągnięcia przez NBP zysku następuje wpłata do budżetu państwa. Zasilanie pozabudżetowego funduszu oraz konkretne przypisanie, na jakiego rodzaju wydatki środki miałyby zostać przeznaczone, są jednak dyskusyjne. Innymi słowy, proponowane nowe rozwiązania rodzą wątpliwości prawne - podsumowuje ekspert ING.

Eksperci rynków finansowych podkreślają, że reakcja EBC nie jest zaskoczeniem w kontekście historycznym. Instytucja z Frankfurtu od lat konsekwentnie sprzeciwia się wszelkim próbom niestandardowego wykorzystywania aktywów banków centralnych do łatania dziur w finansach publicznych poszczególnych państw. Różne kraje europejskie podejmowały w przeszłości podobne próby, a ich finał zależał od przyjętej konstrukcji prawnej.

Piotr Kuczyński, analityk rynków finansowych Domu Inwestycyjnego Xelion, wskazuje na przykłady z innych państw i ocenia polską propozycję w szerszym kontekście:

EBC zawsze krytykuje metody zasilania kiesy państwowej przez banki centralne. Jeśli chodzi o tzw. SAFE 0, czyli użycie złota do wygenerowania zysku banku centralnego to ECB przełknął jakoś to, co zrobiła Francja w latach 2025-2026 (sprzedała stare złoto w USA i kupiła nowe w Europie odnotowując potężny zysk), ale już pomysł włoski został mocno oprotestowany i nie wszedł w życie. Włosi chcieli, żeby złoto należało do narodu a nie do banku centralnego. Nasz pomysł, czyli zamienienie NBP w kramik ze złotem (sprzedajemy, odnotowujemy zysk i kupujemy tę samą ilość) nie mógł się ECB podobać - podkreśla analityk.

Odrzucenie prezydenckiej inicjatywy nie oznacza jednak braku środków na modernizację polskiej armii. Podczas gdy koncepcja oparta na rezerwach NBP spotkała się z krytyką, Polska aktywnie korzysta z właściwego, unijnego instrumentu o nazwie Security Action for Europe (SAFE). To potężny program pożyczkowy, który ma realny i mierzalny wpływ na sytuację makroekonomiczną kraju.

Analitycy Credit Agricole przypominają w najnowszym raporcie poświęconym programowi, że mechanizm SAFE przewiduje udzielenie państwom członkowskim do 150 miliardów euro długoterminowych pożyczek na inwestycje obronne. Komisja Europejska pozyskuje to finansowanie poprzez emisję obligacji, a maksymalny okres spłaty wynosi 45 lat, przy czym państwa mogą skorzystać z karencji w spłacie kapitału przez pierwsze 10 lat. Polska wynegocjowała pozycję największego beneficjenta tego programu.

Skala zamówień wywołuje wyraźny impuls w całej gospodarce. Analitycy Credit Agricole szacują, że potężne wydatki zbrojeniowe podniosą dynamikę produkcji przemysłowej w trzech ostatnich kwartałach 2026 r. o około 1,6 punktu procentowego. Zwiększona produkcja przełoży się bezpośrednio na wzrost wartości dodanej w przemyśle, co z kolei podbije średnioroczną dynamikę produktu krajowego brutto w 2026 r. o 0,3 punktu procentowego.

Korzyści odczują nie tylko główne spółki zbrojeniowe, ale cały łańcuch dostaw. Zwiększona produkcja wygeneruje popyt na stal, metale, elektronikę, optykę oraz usługi inżynieryjne i informatyczne. Szczególnie istotny dla rozwoju gospodarczego będzie rozwój krajowych kompetencji w dziedzinie cyberbezpieczeństwa, kryptografii i specjalistycznej łączności, gdzie polskie firmy dysponują własnym oprogramowaniem.

Eksperci ostrzegają jednak przed nadmiernym optymizmem w ocenie udziału polskiej wartości dodanej w tych kontraktach. Choć rząd szacuje, że znaczna większość zamówień trafi do polskiego przemysłu, wskaźnik ten dotyczy przede wszystkim miejsca realizacji głównego kontraktu. Wiele zaawansowanych systemów nadal wymaga importu drogich sensorów, rakiet, napędów czy licencji, co oznacza, że krajowa produkcja często ograniczy się do integracji elementów, budowy podwozi i późniejszego serwisu.

Zjawisko to, w połączeniu z naturalnymi ograniczeniami mocy produkcyjnych, sprawi, że w 2027 r. pozytywny impuls makroekonomiczny wyraźnie osłabnie. Jak prognozuje Credit Agricole, przejście z fazy szybkich dostaw do wieloletniej, stabilnej produkcji obniży dynamikę wzrostu. Zmniejszenie dodatkowej produkcji związanej z programem obniży dynamikę przemysłu w 2027 r. o 0,8 punktu procentowego, co przełoży się na spowolnienie tempa wzrostu PKB o 0,2 punktu procentowego. Trajektoria ta potwierdza szersze prognozy rynkowe, które zakładają lekkie schłodzenie koniunktury w kolejnych latach, mimo potężnego zastrzyku kapitału z europejskich funduszy obronnych.

Struktura planowanych wydatków pokazuje ogromną skalę modernizacji. Zgodnie z rządowymi planami, największa część środków ma sfinansować systemy artyleryjskie oraz obronę przeciwlotniczą i antydronową. Kolejne pozycje w budżecie zajmują systemy walki naziemnej, amunicja, pociski rakietowe oraz transport strategiczny i cyberbezpieczeństwo. Część funduszy trafi również do Policji, Straży Granicznej oraz Służby Ochrony Państwa.

Przejście z fazy planowania do kontraktowania nastąpiło niezwykle dynamicznie pod koniec maja. Agencja Uzbrojenia podpisała wówczas ponad 60 umów i aneksów z podmiotami polskiego przemysłu obronnego, a maksymalna wartość tych kontraktów, po uwzględnieniu praw opcji, przekracza 130 miliardów złotych. Pośpiech ten wynikał z konstrukcji unijnego programu, który dopuszczał zakupy realizowane przez pojedyncze państwo tylko w przypadku umów zawartych do końca maja 2026 r. Późniejsze kontrakty będą wymagały współpracy co najmniej dwóch państw członkowskich.

Wśród największych zamówień znalazły się sprzęt towarzyszący dla modułów artyleryjskich, systemy antydronowe, moduły poszukiwawczo-uderzeniowe oraz bojowe wozy piechoty. Program nie finansuje wyłącznie nowych projektów, ale pozwala również na zwiększenie skali i przyspieszenie produkcji sprzętu, który armia zamawiała już wcześniej. Skorzystają na tym producenci haubic, moździerzy, systemów bezzałogowych oraz zakłady amunicyjne.