Łamie Konstytucję, a i tak nie chroni pokrzywdzonych. Fatalne recenzje projektu ustawy o Komisji Weryfikacyjnej

700 lat - tyle musiałaby pracować Komisja Weryfikacyjna, jeśli chciałaby przeanalizować każdy z przypadków reprywatyzacji. Sąd Najwyższy, Biuro Analiz Sejmowych i prawnicy nie zostawiają suchej nitki na przyjętym właśnie przez Sejm projekcie resortu sprawiedliwości, który ma być cudowną receptą PiS na rozwiązanie problemu dzikiej reprywatyzacji w Warszawie. Eksperci ostrzegają, że wiele zapisów tej ustawy łamie Konstytucję, a uczciwe rozliczenia i naprawianie krzywd może zostać jeszcze utrudnione.

Przez wiele miesięcy, od czasu wybuchu afery reprywatyzacyjnej w Warszawie, Prawo i Sprawiedliwość wykazywało zaskakującą bierność. Gdy w końcu za szukanie rozwiązania tego problemu zabrało się Ministerstwo Sprawiedliwości, powstał projekt ustawy, który - jak wynika z ocen prawników - hołduje zasadzie "cel uświęca środki".

Przyjęty w piątek 10 lutego przez Sejm projekt ustawy _ o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa _ zakłada powołanie Komisji Weryfikacyjnej o bardzo daleko idących uprawnieniach. W praktyce będzie łączyć kompetencje władzy wykonawczej i sądowniczej.

Komisja będzie mogła m.in. uznać, które z decyzji reprywatyzacyjnych zapadły z naruszeniem prawa, następnie je unieważnić i nakazać zwrot nieruchomości. Jeśli będzie to niemożliwe, bo na przykład kamienica została już sprzedana, beneficjent reprywatyzacji będzie musiał zapłacić równowartość przejętej nieruchomości. Komisja będzie mogła dokonywać wpisów w księdze wieczystej, a także przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na skład Komisji całkowity wpływ będzie miało rządzące ugrupowanie. Przewodniczący będzie powoływany przez premiera, a pozostałych członków wybierze Sejm. Projekt ustawy zakłada też, że członków Komisji Weryfikacyjnej nie będzie można pociągnąć do odpowiedzialności za podjęte przez nich decyzje - za ewentualne błędy zapłaci Skarb Państwa, czyli podatnicy.

Wiceminister sprawiedliwości Patryk Jaki, który jest niemal murowanym kandydatem na przewodniczącego Komisji Weryfikacyjnej, mówił w Sejmie, że dzięki nowej ustawie "polskie państwo nie może przegrywać z grupą cwaniaczków i przestępców". Jednak nawet stowarzyszenie "Miasto Jest Nasze" i Warszawskie Stowarzyszenie Lokatorów, są wobec tych rozwiązań sceptyczne i obawiają się, że Komisja będzie głównie narzędziem walki politycznej i zajmie się tylko kilkoma nośnymi medialnie sprawami.

Druzgocącą opinię na temat projektu ustawy wyrażają za to prawnicy - od Sądu Najwyższego, przez Biuro Analiz Sejmowych po niezależnych ekspertów. Praktycznie wszyscy zwracają uwagę, na rażącą niekonstytucyjność wielu rozwiązań, absurdalność i sprzeczność niektórych przepisów, a także na rozmijanie się intencji i proponowanych rozwiązań.

Najbardziej niepokojące jest to, że choć bardzo poważnych problemów prawnych projektu resortu Zbigniewa Ziobry jest bez liku (najważniejsze opiszemy w dalszej części tekstu), wiele wskazuje na to, że nawet tak radykalne rozwiązania mogą okazać się nieskuteczne lub wręcz szkodliwe. "Projekt nie jest ani konieczny, ani nawet przydatny do ochrony interesów majątkowych państwa, miasta Warszawy i prywatnych właścicieli, ani też nie wzmacnia ochrony lokatorów kamienic objętych postępowaniami dekretowymi" - twierdzi Helsińska Fundacja Praw Człowieka.

Fundacja przypomina, że decyzji takich wydano w latach 1990-2016 grubo ponad 4 tysiące, co oznacza, że jeżeli Komisja chciałaby przeanalizować każdą z nich w przewidzianym przepisami terminie 2 miesięcy, to musiałaby pracować blisko 700 lat. "Trudno zatem uznać, że powołanie Komisji będzie przydatne do rozliczenia nieprawidłowości występujących w toku choćby większej niż śladowa części postępowań reprywatyzacyjnych" - ocenia HFPC.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka ocenia, że forsowane przez rząd przepisy doprowadzą do "daleko idących utrudnień" w dokonywaniu rozliczeń postępowań dekretowych. Problem wynika z tego, że po rozpoczęciu przez Komisję postępowania rozpoznawczego, postępowanie przed organem lub sądem będzie zawieszane, co może oznaczać duże opóźnienia. "Utworzenie Komisji, zamiast przyczynić się do szybkiego i sprawnego rozliczenia nieprawidłowości, spowoduje więc przewlekłość, o ile nie paraliż prowadzonych postępowań.

"Projekt ustawy w wielu miejscach jest sprzeczny z przepisami Konstytucją RP" - pisze w opinii to rządowego projektu Biuro Analiz Sejmowych, które uważa, że wejście w życie projektu stanowi "istotne zagrożenie dla standardów wymiaru sprawiedliwości właściwych dla demokratycznego państwa prawnego oraz dla konstytucyjnych praw i wolności jednostki".

"Projekt ustawy nie licuje z podstawowymi standardami dotyczącymi zarówno postępowania administracyjnego, jak i wymiaru sprawiedliwości w demokratycznym państwie prawnym, wynikającymi z Konstytucji RP" - czytamy opinii Biura Analiz Sejmowych. Według BAS, projekt ustawy narusza kilka konstytucyjnych zasad: zasady państwa prawnego, zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości oraz zasady podziału i równoważenia się władz.

Mało tego, sejmowi eksperci prawni zauważają, że przewidziana ustawą szczególna procedura postępowania nie gwarantuje podstawowych praw procesowych stronie postępowania, co może oznaczać, że projekt ustawy jest sprzeczny również z art. 175 Konstytucji, który stanowi, że "sąd wyjątkowy lub tryb doraźny może być ustanowiony tylko na czas wojny.

Łączenie uprawnień władzy wykonawczej i sądowniczej przez Komisję Weryfikacyjną to także główny zarzut, jaki twórcom projektu ustawy stawia Sąd Najwyższy. "Takie rozwiązanie narusza zasadę trójpodziału władzy, która - zgodnie z art. 10 Konstytucji RP stanowi podstawę ustroju Rzeczypospolitej Polskiej" - pisze SN w uwagach do rządowego projektu. Sędziowie zwracają uwagę, że takie zastrzeżenia "zdaje się zresztą dostrzegać sam projektodawca, który określa działalność Komisji mianem orzeczniczej".

Sąd Najwyższy jako przykład ingerencji Komisji w kompetencje władzy sądowniczej podaje możliwość "nakazania" przez Komisję wpisu w księdze wieczystej oraz ustanowienia "nieznanej dotychczas" przesłanki wznowienia postępowania cywilnego w postaci wydania decyzji przez Komisję. "Takie rozwiązania wkraczają w sposób niedozwolony w sferę, w której sądy są niezawisłe, a sędziowie podlegają jedynie ustawom i Konstytucji" - zauważa SN.

Kwestię łączenia przez Komisję uprawnień władzy wykonawczej i sądowniczej spokojnie ocenia adwokat Adam Kempa, ekspert Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego ds. prawa gospodarczego i konstytucyjnego. W opinii dla WP money wskazuje na bezpiecznik w postaci możliwości odwołania się od decyzji Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w przypadku niekorzystnego wyroku WAS - złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, że mec. Kempa ocenia projekt Ministerstwa Sprawiedliwości łagodnie. Prawnik wskazuje, że Komisja będzie mogła podważyć decyzję reprywatyzacyjną także w przypadku, gdy osoba, która uzyskała nieruchomość nabyła roszczenie o jej zwrot "w sposób rażąco sprzeczny z interesem społecznym", nawet jeśli odbyła się całkowicie zgodnie z prawem. - Kryterium interesu społecznego jest bardzo pojemne i w praktyce może prowadzić do uznaniowych decyzji Komisji - wyjaśnia Adam Kempa.

Ekspert zwraca uwagę, jak autorzy rozumieją "interes społeczny" w kontekście reprywatyzacji. Jest to na przykład sytuacja, w której po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej stosuje się się groźbę bezprawną lub każdy rodzaj przemocy utrudniający korzystanie z lokalu lokatorom. - Pojawia się pytanie, czy na gruncie tak ogólnej regulacji będzie możliwe np. uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej tylko dlatego, że właściciel kamienicy po uzyskaniu zgodnie z prawem decyzji reprywatyzacyjnej stara się doprowadzić, zgodnie z prawem, do eksmisji lokatorów? - zastanawia się mec. Kempa.

- Jest to kuriozalne rozwiązanie, w którym istnienie decyzji reprywatyzacyjnej nie jest uzależnione od procedury jej wydania i podstawy prawnej, lecz od tego jak właściciel nieruchomości korzysta następnie ze swojego prawa - ocenia ekspert.

Adam Kempa uważa, że w takiej sytuacji prawo własności wynikające z decyzji reprywatyzacyjnej "przekształca się w rodzaj warunkowego prawa, które można utracić, jeżeli organ uzna, że jest ono wykonywane niezgodnie z interesem społecznym." - Przypomina to trochę formy pseudo-własności wprowadzane w PRL, jak na przykład użytkowanie wieczyste, które można utracić jeżeli przemawia za tym "ważny interes społeczny" - wskazuje Kempa.

"Prawa najemców mogły przecież być naruszane - i zapewne nierzadko były - również przez tych właścicieli, którzy odzyskali nieruchomości w sposób całkowicie zgodny z prawem. I z drugiej strony, te osoby, które własność lub użytkowanie wieczyste względem danej kamienicy uzyskały w sposób niezgodny z prawem, mogły traktować lokatorów w sposób przyzwoity" - zauważa Helsińska Fundacja Praw Człowieka.

HFPC zwraca też uwagę, że projekt odnosi się wyłącznie do już wydanych decyzji reprywatyzacyjnych, co oznacza, że nie zapewnia - nawet w teorii - "adekwatnej ochrony" lokatorom zamieszkującym w kamienicach, które dopiero w przyszłości mogą zostać zwrócone w oparciu o przepisy dekretu Bieruta. "Projekt nie dokonuje żadnej modyfikacji przesłanek wydawania decyzji reprywatyzacyjnych, ani też nie zmienia obecnie obowiązujących przepisów regulujących sposób traktowania najemców przez właścicieli budynków" - pisze Fundacja.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka wskazuje, że rządowy projekt w żaden sposób nie ogranicza możliwości podwyższania przez prywatnych właścicieli czynszów w reprywatyzowanych kamienicach, wypowiadania lokatorom umów najmu, ani nie nakłada na władze miasta jakichkolwiek nowych - idących dalej niż dotychczas - obowiązków w zakresie zapewnienia lokatorom takich kamienic lokali mieszkaniowych, do których mogliby się przenieść.

Z kolei Sąd Najwyższy stwierdza, że ewentualną sprzeczność decyzji reprywatyzacji z interesem społecznym ma oceniać sama Komisja Weryfikacyjna, bez uzyskania orzeczenia sądowego. "Interes społeczny został tym samym postawiony ponad innymi zasadami generalnymi, w tym zasadą poszanowania interesu indywidualnego oraz ochroną praw nabytych, co narusza art. 2 Konstytucji RP" pisze Sąd Najwyższy.

SN zauważa przy tym niespójność rządowego projektu. Jak wskazuje SN, Komisja ma stać na straży interesu publicznego w odniesieniu do postępowań reprywatyzacyjnych, ale jednocześnie postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego może być wydane jedynie w przypadku stwierdzenia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa, a nie interesu społecznego.

Niepokój Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka wzbudza fakt, że projekt nie zawiera żadnych ograniczeń czasowych, obejmując w istocie wszystkie decyzje reprywatyzacyjne, jakie kiedykolwiek zostały wydane. "Nieograniczona w czasie możliwość wzruszania decyzji administracyjnych naruszałaby stabilność stosunków prawnych, jak też prawa nabyte jednostek" - pisze Fundacja, wskazując, że może to łamać art. 2 Konstytucji.

"Uchwalenie Projektu w proponowanym kształcie doprowadzi do tego, że wszyscy adresaci decyzji reprywatyzacyjnych, a nawet nie tylko oni, lecz również ich następcy prawni oraz wszystkie osoby, które nabyły od nich zwrócone nieruchomości, zostaną całkowicie pozbawione pewności co do swojej sytuacji prawnej' - ostrzega HFPC. "Należące do nich nieruchomości w każdej chwili będą przecież mogły zostać objęte postępowaniem zainicjowanym przez Komisję kierującą się niejasnymi przesłankami, a w konsekwencji - także i odebrane".

Podobne zastrzeżenia ma Sąd Najwyższy. Jak wskazują sędziowie SN, rozwiązania zawarte w rządowej ustawie nie pozostawiają wątpliwości, że miałaby ona znajdować zastosowanie także do sytuacji, gdy do wydania decyzji reprywatyzacyjnej i tym samym wyrządzenia szkody doszło przed jej wejściem w życie. "Regulacje zawarte w art. 33 opiniowanego projektu naruszają zakaz działania prawa wstecz, wywodzony z zasady demokratycznego państwa prawnego, zapisanej w art. 2 Konstytucji RP" - stwierdza SN.

W podsumowaniu opinii, Sąd Najwyższy pisze, że projekt należy ocenić jednoznacznie negatywnie. "Wprowadza on bowiem rozwiązania o charakterze nadzwyczajnym, bez należytego uzasadnienia potrzeby ich ustanowienia, a unormowania w nim zawarte naruszają szereg przepisów Konstytucji RP" - czytamy.