Co może prezydent w sprawie budżetu [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

W swoim wywiadzie dla Wirtualnej Polski prezydent elekt Karol Nawrocki zapowiedział, że chce podjąć z rządem dialog w sprawie budżetu państwa. Tuż obok padły uwagi, że "prezydent ma konstytucyjne uprawnienia w odniesieniu do podpisywania ustawy budżetowej", a on "nie ma w zwyczaju podpisywać dokumentów, z którymi się nie zgadza".

Ustawa budżetowa jest aktem specjalnym, którego znaczeniu i trybowi uchwalania poświęcone są osobne artykuły konstytucji (art. 219-225). Ma również specjalne znaczenie w systemie prawnym i politycznym kraju: jej nieuchwalenie w ciągu 4 miesięcy od przedstawienia przez rząd projektu pozwala prezydentowi rozwiązać Sejm i doprowadzić do nowych wyborów. Czy to znaczy, że prezydent elekt ma w ręku klucz do obalenia rządu – i nie zawaha się go użyć?

Pierwsza odpowiedź, która się nasuwa, brzmi: raczej nie. Karol Nawrocki może nie mieć zwyczaju podpisywania dokumentów, z którymi się nie zgadza, ale akurat w odniesieniu do ustawy budżetowej nie ma takiego prawa. Zarówno ustawa budżetowa, jak i ustawa o prowizorium budżetowym (czyli rodzaj tymczasowego rozwiązania, pozwalającego na funkcjonowanie państwa w sytuacji, gdy nie ma obowiązującej ustawy budżetowej), to jedyne ustawy, których prezydent nie może zawetować i musi je podpisać w ciągu 7 dni od przesłania przegłosowanych ustaw z Sejmu.

Ma oczywiście – jak w każdym przypadku – możliwość zapytania Trybunału Konstytucyjnego o ich zgodność z konstytucją. Wtedy cała procedura podpisywania ulega wstrzymaniu na maksimum 2 miesiące. Ale nawet odrzucenie przez Trybunał całości lub części ustawy nie upoważnia jeszcze do rozwiązania Sejmu, bo czteromiesięczny termin nie odnosi się do podpisania ustawy przez prezydenta, ale do jej przegłosowania. Póki Sejm jest do tego zdolny (a więc póki rząd ma za sobą większość, zdolną do przegłosowania ustawy budżetowej), póty prezydent rozwiązać go nie może.

Za takim właśnie rozwiązaniem stoi przyjęte w konstytucji założenie, że rząd ma wyłączne prawo do prowadzenia polityki gospodarczej. Ponieważ ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym, może ją przygotować tylko rząd. Prezydent nie może ingerować w jej kształt (poza wspomnianym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego), nie może również odmówić jej podpisania. Przyjęte w konstytucji rozwiązanie mówi tyle: rząd ma wyłączne prawo przygotowania budżetu, ale również rząd ponosi pełną odpowiedzialność za jego realizację.

Jednak druga część odpowiedzi jest bardziej zniuansowana. Owszem, prezydent nie może odmówić podpisania ustawy budżetowej i prowizorium budżetowego (jeśli ktoś tak Karolowi Nawrockiemu powiedział, to wprowadził go w błąd). Ale może zawetować wszystkie inne ustawy, co przy obecnym składzie Sejmu prawdopodobnie oznacza, że nie weszłyby w życie (bo zapewne nie udałoby się uzyskać większości 3/5, pozwalającej na odrzucenia weta prezydenta – przyp. red.). A to dotyczy całego szeregu tzw. ustaw okołobudżetowych, które określają np. obowiązujące w danym roku podatki albo niektóre kategorie wydatków (mamy np. ustawę o minimalnej wysokości wydatków na obronność).

Oczywiście zawsze można skonstruować budżet na podstawie takich ustaw podatkowych, które w danym momencie są w mocy (nie trzeba przecież ich co rok zmieniać). Ale bardzo utrudnia to prowadzenie racjonalnej polityki finansowej, a w szczególności utrudnia zmiany w finansach publicznych, kiedy są one wymagane przez sytuację gospodarczą. Powiedzenie, że wyłączne prawo większości rządowej do uchwalenia ustawy budżetowej, ale bez prawa do przyjęcia ustaw okołobudżetowych (gdyby prezydent je taśmowo wetował) to trochę tak, jak prawo do posiłku, ale bez prawa do jego pogryzienia – jest pewnie przesadą, ale nie jest całkiem nieprawdziwe.

W całej tej układance jest jednak jeszcze jeden element. Prezydent nie może zawetować ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym, ale może zawetować ustawę o zmianie budżetu, gdyby taka trafiła na jego biurko. Potrzeba uchwalenia takiej ustawy pojawia się wtedy, kiedy okazuje się, że rząd nie jest w stanie zrealizować przyjętego budżetu, a przede wszystkim nie jest w stanie utrzymać się w granicach dopuszczalnego deficytu budżetowego (np. skutkiem wpływów podatkowych niższych od tych, które znalazły się w założeniach).

Nieprzyjęcie takiej ustawy, np. skutkiem zawetowania przez prezydenta, nie jest oczywiście podstawą do rozwiązania Sejmu (bo oznacza, że stale obowiązuje ustawa pierwotnie uchwalona i podpisana przez prezydenta). Stawia jednak rząd przed dramatycznym wyborem: albo dokonywać ratunkowych cięć w wydatkach państwa, albo w jawny sposób złamać obowiązujące prawo, narażając się na wszelkie konsekwencje.

Reasumując, zawetować ustawy budżetowej prezydent nie może. Ale może bardzo utrudnić rządowi jej realizację, a w trudnej sytuacji gospodarczej zmusić go do podejmowania niemal samobójczych decyzji – zarówno z punktu widzenia polityki, jak gospodarki kraju. Jeśli więc obu stronom zależy na uniknięciu potencjalnych katastrof, powinny ze sobą rozmawiać. A czy są na to gotowe, czas pokaże.

Autorem jest prof. Witold Orłowski z Akademii Finansów i Biznesu Vistula