Kluczowy problem z państwowymi spółkami. "Elity wygrywają wyścig" [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Za swoich rządów PiS powołał "Radę ds. spółek z udziałem Skarbu Państwa". Jej skład wybiera pół na pół premier i minister aktywów państwowych. Jest ona żywym dowodem na totalne podporządkowanie publicznej własności partii aktualnie rządzącej.

Ponieważ to właśnie rada decyduje pośrednio o ok. 700 stanowiskach w radach nadzorczych i zarządach państwowych spółek, kwalifikacje czy interes publiczny schodzą na dalszy plan. Decyduje przynależność do koterii partyjnej i stanowisko jako nagroda. Nic dziwnego, że pierwsze opinie wydane przez nowy skład tego organu dotyczą pozakonkursowych osób lojalnych wobec PO.

Kluczowym problemem spółek Skarbu Państwa jest ich zarządzanie, a przede wszystkim sposób doboru kadry kierowniczej. Od lat władze tych spółek podlegają dużej presji politycznej, a składy rad nadzorczych (a zatem i wybieranych przez nie zarządów) zależą od cyklu wyborczego. Procedury doboru osób wchodzących w skład rady nadzorczej nie mają charakteru otwartego, nie są przejrzyste i nie wymagają jakiegokolwiek uzasadnienia.

Według raportu Najwyższej Izby Kontroli z 2019 r. ministerstwa nie prowadziły bieżącej oceny sytuacji ekonomicznej spółek, nie przekazywały kluczowych faktów kierownictwu departamentów, a obieg informacji był jak dotąd nieprawidłowy: zabrakło bieżących spotkań z członkami organów spółek. Negatywnym skutkiem są opóźnienia w procesie podejmowania decyzji. Także opinia publiczna nie ma dostępu do pełnej wiedzy o działaniu spółek Skarbu Państwa, które często utrudniają dziennikarzom dostęp do informacji.

W konsekwencji obywatele nie mają realnego wpływu na działalność spółek Skarbu Państwa, a interesy społeczności lokalnej, konsumentów i ogółu społeczeństwa nie są przez nie brane pod uwagę. Wystarczy raz do roku "sypnąć" z budżetu CSR (odpowiedzialności społecznej - przyp. red.) na garnki dla koła gospodyń czy drużynę sportową i już – problem wścibskich obywateli mamy z głowy.

Niektórzy od takiej diagnozy szybko skaczą do konkluzji: państwo nie działa, własność państwowa to łup dla polityków. Jest to konkluzja wewnętrznie sprzeczna. Jeśli państwowe nie działa, to niemożliwe byłyby rekordowe zyski Orlenu i spektakularne plany inwestycyjne spółki. Kto to kwestionuje, ten chyba dawno nie stanął na stacji polskiego koncernu multienergetycznego, by zobaczyć poziom na tle konkurencji. Właśnie dlatego, że Orlen zarabia, jest łupem dla polityków – a nie dlatego, że podupada!

Istotą problemu jest zatem sposób nadzoru i sprawowania kontroli przez Skarb Państwa, który w istocie przyjął formę Skarbu Partii. Ekonomiści Acemoglu i Robinson w "Wąskim korytarzu" nazywają to zjawisko "efektem Czerwonej Królowej". To nawiązanie do książki Lewisa Carolla, w której Alicja rywalizująca z Czerwoną Królową musi biec, aby stać w miejscu. Jak tłumaczą ekonomiści:

"Wolność i w konsekwencji potencjał państwa zależą od równowagi sił między państwem a społeczeństwem. Jeśli państwo i elity staną się zbyt potężne, uzyskamy w efekcie Lewiatana Despotycznego (…) Potrzeba zatem, aby zarówno państwo, jak i społeczeństwo szły ramię w ramię i aby żadne z nich ani przez moment nie wysforowało się na przód" - piszą Acemoglu i Robinson.

W miarę wzrostu aktywów spółek Skarbu Państwa, ich cyfryzacji i rozwoju na nowe rynki, rośnie siła państwa. Odpowiada jej rozwój nowych mechanizmów zarządzania, jak wspomniana Rada ds. spółek. Jednak ponieważ nie towarzyszy jej wzrost siły społeczeństwa – Czerwona Królowa wyprzedza Alicję, czyli elity wygrywają wyścig.

Acemoglu i Robinson podsuwają nam wskazówkę jak wyjść z tej sytuacji – wskazówkę, która tak samo tyczy się Orlenu, jak i TVP czy Polskiego Radia. Jeśli społeczeństwo ma "biec" szybciej, musi dostać nowe narzędzia ograniczające możliwości arbitralnego sterowania państwem. Zaś w przypadku konfliktu elit i sporu kompetencyjno-prawnego, jak np. przy konflikcie o TVP na linii KRRiT-RMN-rząd, legitymizacja nadzoru społecznego i silnych instytucji pozarządowych będzie kluczowa do przełamania impasu.

Proponuję przeprowadzenie zasadniczej reformy zarządzania aktywami państwowymi, odwołującej się do podstawowych zasad i wartości konstytucyjnych. W szczególności dobra wspólnego (interesu publicznego): dbałość o nie jest zasadniczym celem i zadaniem majątku Skarbu Państwa. Sercem tej reformy powinno być wprowadzenie instytucji Społecznych Rad Nadzorczych.

Społeczna Rada Nadzorcza zastąpiłaby całkowicie radę wynikającą z przepisów prawa handlowego. W największym uproszczeniu, skład Społecznej Rady Nadzorczej wybierałaby Radia Dialogu Społecznego (RDS) w głosowaniu przez pojedynczy głos przechodni (STV), czyli rangi przypisywane pojedynczym kandydatom. Potencjalni członkowie zgłaszaliby kandydatury w otwartym postępowaniu rekrutacyjnym do RDS, którą tworzą największe związki zawodowe, pracodawcy oraz rząd. RDS podejmowałby decyzje oparte o interes grup społecznych, które reprezentuje, ale również według najlepszych praktyk OECD określających wiedzę i doświadczenie członków rad i zarządów.

W ten sposób zwiększy się rola kluczowych grup społecznych w kształtowaniu polityki gospodarczej, która ich właśnie dotyka. W przypadku "zamachu" na tak wybrane Społeczne Rady Nadzorcze przez tą lub kolejną władzę, nie będzie to jedynie spór partyjnych elit, ale decyzja legitymizowana przez strony trzecie. Ponieważ obudzi to zainteresowanie także Radą Dialogu Społecznego, warto przemyśleć rygor kryterium reprezentatywności i rozszerzenie jej składu o organizacje samorządowe, spółdzielcze czy ekologiczne.

Spółki uznane za spółki interesu publicznego naturalnie powinny też być objęte ustawą kominową i regulacjami dotyczącymi liczby kadry zarządzającej oraz wysokości jej płac. BBC, do którego tak często odwołują się zwolennicy niezależnych instytucji, prowadzi jawny rejestr właściwie wszystkich zarobków i kosztów wydatków służbowych. W kontekście mijającego już kryzysu inflacyjnego, rozkręconego przez spiralę marżowo-cenową, spółki powinny być też zobowiązane do raportowania efektywnych (a więc nie tylko modelowych!) marż na dobrach i usługach.

Finalnie, warto zastanowić się, czy na pewno obecny model publicznego obrotu akcji strategicznych koncernów, np. paliwowych czy energetycznych, na Giełdzie Papierów Wartościowych jest właściwy. Nie da się ukryć, że państwo zwodzi akcjonariuszy, że celem tych spółek jest maksymalizacja zysku i w konsekwencji wyceny spółki. Warto przyjrzeć się tutaj operacji wykupu akcji Electricite de France SA (EDF). W celu zapewnienia niezależności i suwerenności energetycznej Francji jej rząd złożył regulatorowi rynku ofertę kupna wszystkich udziałów w grupie EDF.

Wycofaniu akcji strategicznych spółek z obrotu mogłaby towarzyszyć sprzedaż udziałów w niektórych z 400 firm, w których Skarb Państwa ma udziały. Nie znaczy to, że Polacy nie mogliby czerpać korzyści z narodowych czempionów – do tego celu warto rozważyć formułę obligacji korporacyjnych. Poddaję zatem pod dyskusję jednocześnie nacjonalizację oraz prywatyzację, w zależności od konkretnego przypadku poddawanego audytowi.

Jan Oleszczuk-Zygmuntowski, ekonomista, współprzewodniczący Polskiej Sieci Ekonomii i dyrektor zarządzający CoopTech Hub. Wykładowca, doktorant Akademii Leona Koźmińskiego