Renesans wspierania biznesu przez rządy. Nieliczne kraje robią to dobrze

Odsetek towarów i usług eksportowych, które są wspierane przez rządy w ramach polityki przemysłowej, rośnie w szybkim tempie. W 26 spośród niemal 40 krajów, w których działa Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, polityka przemysłowa dotyczy średnio już 45 proc. eksportu w porównaniu do zaledwie 10 proc. w 2010 r. W USA i w Niemczech ten odsetek dochodzi już do 90 proc.

To wniosek z tegorocznej edycji flagowego raportu EBOR-u ("Transition Report 2024"), opublikowanego we wtorek. Publikacja poświęcona jest przyczynom i skutkom wzbierającej fali interwencjonizmu.

Polityka przemysłowa, jak tłumaczą autorzy raportu, to wszelkie działania państwa, które mają wpłynąć na strukturę gospodarki – czyli wspierające lub chroniące przed konkurencją wybraną branżę. Instrumenty takiej polityki to np. cła, subsydia lub ulgi podatkowe, ale także działania regulacyjne, np. wymogi korzystania przez producentów z lokalnych składników. Z kolei takie instrumenty, które mają wspierać całą gospodarkę, a nie wybrany sektor, np. obniżki podatku VAT lub PIT, lub reformy ułatwiające prowadzenie działalności gospodarczej, nie są przykładami polityki przemysłowej.

"Takie rozwiązania mogą być skuteczne i uzasadnione, gdy są odpowiedzią na ewidentne i pilne przypadki zawodności rynku, takie jak zmiana klimatu czy degradacja środowiska naturalnego. Ale dotychczasowe efekty stosowania polityki przemysłowej są niejednoznaczne, gdy zważy się korzyści, koszty i konsekwencje pomyłek" – napisała we wstępie do raportu prof. Beata Javorcik, główna ekonomistka EBOR-u.

Javorcik zwraca uwagę, że każdemu przypadkowi zawodności rynku, na który odpowiedzią ma być interwencja państwa, towarzyszy ryzyko zawodności rządu. "80 do 90 proc. działań z zakresu polityki przemysłowej wiąże się z dyskryminacją podmiotów zagranicznych, co może zniekształcać pole gry i prowadzić do napięć we współpracy międzynarodowej" – tłumaczy Javorcik. Najgorszą konsekwencją takiej polityki jest jednak to, że często zastępuje prawdziwe reformy, które są potrzebne, aby podtrzymać konkurencyjność gospodarki.

Poprzedni szczyt popularności interwencjonizmu gospodarczego przypadł na okres po II wojnie światowej. Wówczas miało to sprzyjać odbudowie gospodarek. Polityka przemysłowa wypadła z łask rządzących w latach 70. i 80. XX w. Ale w ostatnich latach widać jej renesans. Dlaczego?

Autorzy raportu zwracają uwagę na kilka przyczyn. Po pierwsze, rośnie poparcie społeczeństw dla interwencjonizmu i większej roli państwa w gospodarce, co można powiązać z serią kryzysów w światowej gospodarce. Na to wskazywał już jeden z poprzednich raportów EBOR-u.

Po drugie, na świecie uwidoczniły się problemy, z którymi – jak się wydaje – nie radzi sobie rynek. Chodzi przede wszystkim o potrzebę zahamowania zmian klimatu bez naruszania bezpieczeństwa energetycznego oraz żywnościowego oraz zwiększenie innowacyjności gospodarek.

Po trzecie, na wielu rynkach widać tendencję do koncentracji, tzn. wzrostu udziału największych firm. Takim przedsiębiorstwom łatwiej nakłonić rządy do tego, aby udzielały im wsparcia. Szczególnie, że politycy mogą uważać, że pomagając największym krajowym firmom, działają na korzyść całej gospodarki.

Po czwarte, po instrumenty polityki przemysłowej chętniej zaczęły sięgać największe gospodarki, w tym USA i Chiny, co przekonało rządy innych państw, że i one nie mogą być bierne. Najgłośniejsze w ostatnich latach przykłady polityki przemysłowej w USA to ustawy CHIPS, przewidująca wsparcie finansowe dla producentów półprzewodników, oraz IRA, która miała ograniczyć inflację poprzez wsparcie krajowej produkcji w obszarze tzw. zielonej gospodarki. Na taką politykę Waszyngtonu, uznaną za protekcjonistyczną, zareagowały inne rozwinięte gospodarki, np. Kanada i UE.

Ekonomiści z EBOR wyliczają, że od 2010 r. najwięcej instrumentów polityki przemysłowej wprowadziły Chiny i USA, a w dalszej kolejności Niemcy, Brazylia, Indie, Włochy, Japonia, Rosja, Kanada, Hiszpania, Francja i Wielka Brytania. Spośród państw, w których działalność prowadzi EBOR, liderami są Turcja i Polska, a na kolejnych miejscach znalazły się Grecja, Węgry i Rumunia.

Wydatki związane z polityką przemysłową radykalnie wzrosły w trakcie pandemii Covid-19. Autorzy raportu wyliczają, że w krajach UE, w których EBOR prowadzi działalność, państwowa pomoc dla firm podskoczyła z 0,8 proc. PKB do 1,5 proc. PKB. Później jednak nie zmalała i w 2023 r. wynosiła 1,6 proc. PKB. To kwota, która nie obejmuje kosztów ulg podatkowych, tylko subsydiów i preferencyjnego finansowania.

Kiedy polityka przemysłowa może być skuteczna? Ekonomiści z EBOR-u tłumaczą, że takie działania powinny mieć jednoznacznie określony cel. Gdy tak nie jest, albo celów jest kilka, nie da się ocenić, czy instrumenty polityki przemysłowej przyniosły oczekiwane skutki. Bez takiej ewaluacji trudno z kolei określić termin ich wygaszenia.

Niestety, z raportu EBOR wynika, że polityka przemysłowa coraz rzadziej ma jeden dobrze określony cel. Coraz częściej tych celów jest kilka, niekiedy sprzecznych. Przykładowo, rząd chcą jednocześnie przyspieszać zieloną transformację gospodarek i wspierać zatrudnienie, a także dbać o bezpieczeństwo łańcuchów dostaw.

Negatywne konsekwencje polityki przemysłowej częściej pojawiają się w krajach słabiej rozwiniętych, które mają problemy z praworządnością i jakością sektora publicznego. Tam bowiem istnieje większa pokusa sięgnięcia po narzędzia najprostsze i najtańsze do wprowadzenia, ale zarazem najmocniej zaburzające działanie rynku, takie jak bezpośrednie zakazy eksportu lub importu, uznaniowe wymogi licencyjne dla eksporterów lub importerów oraz subsydia. Ich konsekwencją może być nieoptymalna alokacja zasobów pracy i kapitału, a w rezultacie wzrost kosztów i cen, a także korupcja.

Ekonomiści z EBOR-u zalecają, aby polityka przemysłowa – gdy jest konieczna - miała dobrze zdefiniowany cel i czas trwania. Powinna też, w miarę możliwości, wymuszać konkurencję między podmiotami, które z niej korzystają, zamiast wspierać wybrane z góry firmy.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl