SUP, czyli podatek po raz pierwszy
Pierwszy z wymienionych projektów ma wdrażać zapisy dyrektywy z 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko, zwanej potocznie dyrektywą Single Use Plastics (SUP). Zakazy wprowadzania danych wyrobów na rynek czy ograniczenie ich stosowania nie budzą większych kontrowersji. Kontrowersyjny jest jednak zapisany w projekcie mechanizm pokrywania kosztów dotyczących odpadów zbieranych i uprzątanych z terenów publicznych. Wytwórca lub importer produktów, które z tych terenów mają być zbierane, ma wnosić podatek (dokładniej: opłatę) od każdej sztuki wprowadzanego na rynek produktu. Środki w wysokości do 5 groszy (szczegółowe stawki ma określić Minister w drodze rozporządzenia) od każdej wprowadzanej sztuki trafią do urzędów marszałkowskich, a następnie do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Trafią i … dalej już nie wiadomo co się z nimi stanie.
Tymczasem, w przypadku realizacji obowiązku pokrywania takich kosztów, prawo UE nakazuje inaczej. Dyrektywa stanowi, że „koszty, które należy pokryć, nie przekraczają kosztów niezbędnych do gospodarnego świadczenia wskazanych w tych przepisach usług i są one ustalane z zachowaniem przejrzystości między zainteresowanymi podmiotami. Koszty sprzątania odpadów są ograniczone do czynności podejmowanych przez organy publiczne lub w ich imieniu. Metoda ich obliczania musi być ustalona w taki sposób, aby koszty sprzątania odpadów mogły być ustalane w proporcjonalny sposób.”
Co istotne, ani z projektu ustawy, ani z jego uzasadnienia czy z Oceny Skutków Regulacji nie można wyczytać:
a) jakie są faktyczne koszty związane ze zbieraniem z miejsc publicznie dostępnych i uprzątaniem z terenów publicznych danych rodzajów odpadów objętych opłatą, a następnie przekazania tych odpadów do recyklingu,
b) jaki jest związek maksymalnej stawki opłaty z niezbędnymi kosztami, które należy pokryć, oraz czy ta stawka jest proporcjonalna do tych niezbędnych kosztów,
c) w jaki sposób środki gromadzone przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej będą wykorzystywane na pokrycie kosztów związanych ze zbieraniem z miejsc publicznie dostępnych i uprzątaniem z terenów publicznych danych rodzajów odpadów, a następnie przekazaniem tych odpadów do recyklingu.
W Ocenie Skutków Regulacji autorzy projektu przyznali też, że „Brak jest danych dotyczących ilości wprowadzanych do obrotu produktów jednorazowego użytku z tworzywa sztucznego objętych przepisami projektowanej ustawy, co uniemożliwia dokonanie łącznej analizy kosztów dla wszystkich branż wynikających z nowych regulacji. Dane te stanowią tajemnicę handlową i nie są udostępniane przez branże. Brak tych danych uniemożliwia dokonanie odpowiednich wyliczeń na obecnym etapie prac nad projektem. Niezbędne do takich wyliczeń dane będą dopiero zbierane na podstawie przepisów projektowanej ustawy w ramach nakładanych na przedsiębiorców obowiązków sprawozdawczych.”
Reasumując: nie wiadomo, ile czego jest wprowadzane, nie wiadomo, ile kosztuje zbieranie czy uprzątanie, więc wprowadzi się podatek a potem się zobaczy, ile jest tych produktów i ile wpłynie pieniędzy.
Najgorzej jednak, że taka opłata ma zostać naliczona od każdego produktu wprowadzonego do obrotu, niezależnie od tego, czy odpad powstały z tego produktu jest następnie zbierany selektywnie w systemie pojemnikowym, zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub poza tym systemem, i czy trafia w ramach tego strumienia do recyklingu. To oznacza, że każdy objęty opłatą produkt już w momencie wprowadzenia do obrotu staje się potencjalnie zanieczyszczeniem, czyli odpadem gromadzonym na terenach publicznych lub te tereny zanieczyszczającym. Jakby w Polsce w ogóle nie istniała selektywna zbiórka obejmująca te wyroby.
Owszem, państwa członkowie UE mogą wprowadzić „wkłady finansowe na rzecz kosztów sprzątania odpadów poprzez ustanowienie odpowiednich, wieloletnich kwot zryczałtowanych”. Dlatego też, zgodnym z zapisami dyrektywy rozwiązaniem może być wprowadzenie zryczałtowanej opłaty ale wyłącznie na określone ilościowo, wymienione w załączniku do ustawy odpady po produktach, które nie trafiają do zbiórki selektywnej w systemie komunalnym bądź poza tym systemem (czyli w formach zarówno istniejących obecnie, co planowanych, jak np. system depozytowo-kaucyjny dla opakowań po napojach) i nie trafiają z takiej zbiórki do recyklingu lub odzysku. Powinna być to przy tym opłata pobierana ex post po publikacji stosownych, rzeczywistych kosztów realizacji danych działań przez gminy.
Konieczne jest też, aby opłata dotyczyła masy odpadów, pozostawionych poza zbiórką selektywną w systemie komunalnym lub innym sposobem zbiórki i nie przekazanej następnie do recyklingu lub odzysku, co będzie zgodne z projektowanymi nowymi obowiązkami sprawozdawczymi przewidzianymi w nowelizowanym jednocześnie art. 73 ustawy o odpadach.
Bez tych zmian, zasady opisane w dyrektywie zostaną poważnie naruszone. Producenci mają obwiązek płacić za zbiórkę i uprzątanie odpadów z terenów publicznych, ale muszą wiedzieć: za co płacą, dlaczego w takiej a nie innej wysokości oraz jak ich pieniądze są wykorzystywane. Liczymy więc, że zapowiedziane niedawno przez przedstawicieli Ministerstwa istotne zmiany w tym projekcie zrealizują te oczywistości, a kolejna wersja projektu ustawy będzie zgodna nie tylko z przepisami dyrektywy, ale też będzie służyć realizacji jej celów.
ROP, czyli podatek po raz drugi
Jeszcze nie wygasła dyskusja nad ministerialnym projektem wdrażającym zapisy dyrektywy SUP, a już opublikowane zostały założenia do nowelizacji ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, mającej na celu wdrożenie w Polsce mechanizmów Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta określonej w znowelizowanej w 2018 r. dyrektywie w sprawie odpadów. Niestety, założenia te odzwierciedlają koncepcję ROP pokazywaną przez Ministerstwo w styczniu 2020 r., która spotkała się z krytyczną oceną praktycznie wszystkich organizacji gospodarczych, reprezentujących producentów wyrobów w opakowaniach.
Ministerstwo zakłada rozdzielenie strumienia odpadów opakowaniowych na te, które trafiają do gospodarstw domowych oraz te, wykorzystywane w transporcie i handlu. Pierwszy rodzaj ma zostać objęty podatkiem (dokładniej: opłatą), pobieranym przez urzędy marszałkowskie i przekazywanym następnie do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Nie wiadomo, ile ten podatek ma wynosić; wiadomo, że średnio ma być to 50 gr od 1 kilograma, a jego dokładny wymiar określi w rozporządzeniu Minister. On ma także wyznaczyć minimalny poziom opłaty „wynagrodzeniowej”, którą będą pobierały organizacje odpowiedzialności producentów od wprowadzających na zagospodarowanie odpadów opakowaniowych transportowych i zbiorczych.
W myśl zapewnień Ministerstwa, środki z podatku od produktów w opakowaniach kierowanych do gospodarstw domowych mają zmniejszyć obciążenia mieszkańców z tytułu gospodarki odpadami. Z opublikowanych założeń nie wynika jednak, w jaki sposób miałoby to nastąpić. Wiadomo tylko, że opłaty dla producentów mają być naliczane co miesiąc i mają one trafiać do samorządów.
Opublikowane założenia rodzą więcej pytań niż odpowiedzi. Już teraz można jednak dostrzec, że niosą ze sobą to samo ryzyko, co mechanizm pokrywania kosztów zbiórki i usuwania odpadów z terenów publicznych, zapisany w projekcie wdrażającym dyrektywę SUP. Po pierwsze nie wiadomo, jakie są faktyczne koszty w samorządach: Ministerstwo do określenia podatku przyjęło poziom opłat, jakie wprowadzający wnosili w 2019 r. … w Czechach. Po drugie nie wiadomo, na jakiej podstawie zostanie określona stawka za dane opakowanie: czy w Polsce będzie eko-modulacja czeska, czy też ustalona zza urzędniczego biurka nad Wisłą. Po trzecie, jak w tym mechanizmie odnajdzie się zasada kosztu netto, wyraźnie zapisana w dyrektywie w sprawie odpadów. Po czwarte, na jakich zasadach środki od producentów trafią do gmin i czy w ogóle te ostatnie będą miały jakiekolwiek obowiązki związane z otrzymaniem tych pieniędzy.
Tymczasem prawo UE stanowi jasno: „Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by wysokość wkładów finansowych płaconych przez producenta produktu w celu wypełnienia jego obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta nie przekraczała kosztów niezbędnych do świadczenia usług gospodarowania odpadami w sposób efektywny kosztowo. Koszty te są ustalane w sposób przejrzysty między zainteresowanymi podmiotami”. Tylko tyle i aż tyle.
Dyrektywy, czyli pretekst dla podatków
Podatek jest najprostszą formą „poradzenia sobie” z obowiązkami producentów. Ktoś ustali wysokość, ktoś pobierze, ktoś przekaże i ktoś (być może) otrzyma. Zaproponowane mechanizmy skłaniają do wniosku, że nieważne co się z pieniędzmi stanie, ważne, żeby producenci zapłacili, bo tylko to się liczy. Czy takie są zasady w prawie UE? Można nabrać podejrzeń, że coraz mniej się na nie zwraca uwagę. Ze szkodą nie tylko dla projektowanego prawa, ale też zdrowego rozsądku.
Klinicznym przykładem braku tego ostatniego jest potraktowanie butelek z tworzywa sztucznego po napojach. Jedna ustawa traktuje je jak śmieci zalegające w całości na terenach publicznych. Od każdej butelki wprowadzonej na rynek ma bowiem zostać pobrana opłata od zanieczyszczenia tych terenów. Jednocześnie, na mocy innej ustawy ta sama butelka będzie już zbierana selektywnie w systemie komunalnym i zostanie obciążona opłatą na rzecz gmin. I być może ta sama butelka będzie w tym samym czasie zbierana w systemie kaucyjnym, z czym wiązać się będą oczywiste koszty dla producentów.
Paradoks? Niestety nie, to są „uroki” jednoczesnego nakładania obciążeń różnymi ustawami tylko po to, by „wycisnąć” z producentów pieniądze. Trudno bowiem oprzeć się wrażeniu, że wdrożenie dyrektyw jest tu tylko pretekstem do zasilenia budżetu państwa nowym źródłem pieniędzy, bo zaproponowane mechanizmy niewiele mają wspólnego z reformą systemu wymaganą przez prawo unijne.
Krzysztof Baczyński
Prezes Zarządu
Związek Pracodawców EKO-PAK
Materiał partnera: TOGETAIR