Glapiński, Trybunał i prawny buldożer. Kulisy walki o NBP

Sejmowa Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej przyjęła w piątek sprawozdanie ws. wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu prezesa NBP.

Zapowiedzi odsunięcia Glapińskiego od kierowania bankiem centralnym padły już w lipcu 2022 r. Podczas konwencji Platformy Obywatelskiej w Radomiu Donald Tusk deklarował, że jeśli jego partia wygra wybory, "wyprowadzi Glapińskiego z NBP". W podobnym tonie wypowiadał się Tomasz Siemoniak.

– Przyjadą silni ludzie i go przekonają do tego, że nie jest prezesem Narodowego Banku Polskiego – mówił wówczas w TVN24. Później wyjaśniał, że nie chodziło mu o fizyczne wyprowadzenie Glapińskiego siłą, lecz o zakwestionowanie legalności jego wyboru.

Słowa polityków PO wywołały ostrą reakcję Glapińskiego. Prezes NBP zapowiedział kroki prawne, a 15 lipca 2022 r. bank centralny złożył zawiadomienia do prokuratury dotyczące wypowiedzi Tuska i Siemoniaka. NBP zarzucał politykom zapowiadanie siłowego usunięcia prezesa i podważanie niezależności banku centralnego.

Ponad cztery lata później koalicja rządząca zbliża się do realizacji zapowiedzi postawienia Glapińskiego przed Trybunałem Stanu. Sprawa, która przez ponad dwa lata toczyła się głównie za zamkniętymi drzwiami, może teraz przenieść się na salę sejmową i stać się jednym z najgłośniejszych politycznych sporów.

Tyle że od postawienia prezesa NBP przed Trybunałem do pozbawienia go stanowiska droga jest długa i pełna prawnych przeszkód.

Według nieoficjalnych informacji money.pl w politycznych kuluarach rozważane są więc również inne sposoby zmiany kierownictwa NBP. Pojawiły się dwa pomysły: ustanowienie kuratora, a nawet zarządu komisarycznego. Oba miałyby pozwolić koalicji przełamać obecny układ sił w banku centralnym. Problem w tym, że zamiast zakończyć konflikt, mogą otworzyć jego kolejny rozdział.

Wniosek o pociągnięcie prezesa NBP do odpowiedzialności konstytucyjnej trafił do Sejmu w maju 2024 r. Od tego czasu Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej przesłuchiwała świadków i analizowała zarzuty dotyczące działań Glapińskiego. Według naszych rozmówców prace były od dawna zaawansowane, ale polityczna decyzja o skierowaniu sprawy do Trybunału Stanu wciąż była odkładana.

Konstytucja wprost przewiduje możliwość pociągnięcia prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu za naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Sejm może więc zdecydować o postawieniu Glapińskiego przed Trybunałem. Spór dotyczy jednak tego, ilu posłów musi poprzeć taką uchwałę i jakie będą jej skutki.

Art. 11 ustawy o Trybunale Stanu wymaga w przypadku prezesa NBP bezwzględnej większości głosów. Oznacza to, że za uchwałą musi opowiedzieć się więcej posłów niż głosujących przeciw i wstrzymujących się łącznie. Sytuację skomplikował jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego ze stycznia 2024 r.

TK uznał wówczas za niezgodne z konstytucją przepisy pozwalające na automatyczne zawieszenie prezesa NBP po takim głosowaniu. W uzasadnieniu wskazał, że odpowiednią ochronę niezależności banku centralnego zapewniałaby większość trzech piątych ustawowej liczby posłów, czyli co najmniej 276 głosów. Wyrok opublikowano w Dzienniku Ustaw, ale nie wprowadził on do ustawy nowego progu głosowania.

Właśnie tutaj pojawia się spór, który może mieć zasadnicze znaczenie dla planów koalicji.

Tobiasz Nowakowski, prawnik specjalizujący się w prawie cywilnym, uważa, że po wyroku TK Sejm może zastosować art. 120 Konstytucji. Podziela tym samym pogląd dr. Marcina Krzemińskiego, konstytucjonalisty z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, który przedstawił go w rozmowie z money.pl w styczniu 2024 r.

Art. 120 Konstytucji przewiduje, że Sejm podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, o ile ustawa lub uchwała Sejmu nie stanowi inaczej. W praktyce oznacza to, że głosów za musi być więcej niż przeciw, a głosy wstrzymujące się nie mają wpływu na wynik.

Zgodnie z art. 120 Konstytucji Sejm podejmuje uchwały zwykłą większością, o ile sama Konstytucja lub ustawa nie przewidują inaczej. I to ten tryb najpewniej zostanie zastosowany – tłumaczy Nowakowski.

Zdaniem prawnika skutki wyroku TK pozwalają odejść od dotychczasowej zasady głosowania. Taka interpretacja nie jest jednak bezsporna. Trybunał zakwestionował przepis w zakresie dotyczącym zawieszenia prezesa NBP, ale nie uchylił całej regulacji o większości bezwzględnej. Zastosowanie art. 120 Konstytucji mogłoby więc zostać zakwestionowane.

Nawet jeśli koalicja rządząca przeforsuje swoją interpretację i doprowadzi do głosowania, nie oznacza to automatycznego odsunięcia Glapińskiego od kierowania bankiem centralnym. Sporna pozostaje kwestia jego zawieszenia, a samo postępowanie przed Trybunałem Stanu może ciągnąć się latami.

Ostateczne pozbawienie prezesa stanowiska wymagałoby spełnienia ustawowych przesłanek, w tym odpowiedniego rozstrzygnięcia Trybunału.

Nowakowski zwraca uwagę, że kolejny spór prawny może wybuchnąć już w samym Trybunale Stanu. W jego skład wchodzą osoby wybrane przez Sejm, a przewodniczy mu z urzędu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Trybunał będzie musiał zmierzyć się również z konsekwencjami wyroku TK i sporem o przepisy regulujące postępowanie wobec prezesa NBP.

– W praktyce sprawa ta, jak wiele innych, utknie na lata w TS, a postawienie prezesa NBP przed organem odpowiedzialności konstytucyjnej będzie jedynie teatrem politycznym dla mas. Znaczenie mogą mieć realne działania polegające na przejęciu kontroli nad funkcjonowaniem NBP – ocenia prawnik.

Koalicja może więc doprowadzić do głośnego głosowania w Sejmie i ogłosić realizację wyborczej obietnicy. Adam Glapiński wciąż może jednak pozostawać na stanowisku, a postępowanie przed Trybunałem Stanu przez lata nie przynieść rozstrzygnięcia.

Tymczasem okazja do zmiany układu sił w banku centralnym pojawi się już za kilka tygodni. Tym razem nie chodzi o zarzuty wobec prezesa, lecz o kończące się kadencje członków zarządu NBP.

Kadencja Adama Glapińskiego kończy się w 2028 r., ale część członków zarządu NBP odejdzie znacznie wcześniej. Już w listopadzie wygasa kadencja wiceprezesa Adama Lipińskiego, a na początku 2027 r. ze stanowiskiem pożegna się Marta Gajęcka.

Dziś zarząd NBP liczy siedem osób, wliczając prezesa. To ustawowe minimum. Przepisy wymagają bowiem, by obok prezesa zasiadało w nim od sześciu do ośmiu członków, w tym dwóch wiceprezesów. Już teraz jedno ze stanowisk wiceprezesów pozostaje nieobsadzone. Po odejściu Lipińskiego zarząd skurczy się do sześciu osób, a po zakończeniu kadencji Gajęckiej do pięciu.

Uzupełnienie składu wymaga jednak porozumienia na szczytach władzy. Członków zarządu NBP powołuje prezydent na wniosek prezesa banku centralnego, a nominacje wymagają kontrasygnaty premiera. Donald Tusk nie zgodził się dotąd na proponowane kandydatury, a politycznego porozumienia z prezydentem Karolem Nawrockim nie widać.

W rezultacie NBP może wkrótce mieć zarząd mniejszy, niż wymaga ustawa. Nie oznacza to automatycznie nieważności wszystkich jego decyzji, ale rodzi poważne wątpliwości co do legalności działania takiego organu. Przepisy określają wymagany skład zarządu, nie rozstrzygają jednak wprost, co dzieje się z podejmowanymi przez niego uchwałami, gdy liczba członków spada poniżej ustawowego minimum.

Właśnie ten problem miałby zostać wykorzystany w jednej z koncepcji rozważanych w politycznych kuluarach. Według nieoficjalnych ustaleń money.pl pojawił się pomysł wystąpienia do sądu o ustanowienie kuratora dla NBP.

Podstawą miałby być art. 42 kodeksu cywilnego, który pozwala ustanowić kuratora dla osoby prawnej niemogącej prowadzić swoich spraw lub być reprezentowaną z powodu braku organu albo niepełnego składu organu uprawnionego do reprezentacji. Zwolennicy tego rozwiązania zakładają, że spadek liczby członków zarządu NBP poniżej ustawowego minimum mógłby uzasadniać interwencję sądu.

W rozważanym scenariuszu kurator miałby nie tylko pomóc w przywróceniu prawidłowego funkcjonowania władz banku centralnego, ale również wykonywać czynności w zastępstwie zarządu. I właśnie zakres jego ewentualnych uprawnień budzi największe kontrowersje.

NBP nie jest zwykłą spółką, której problemy z obsadą zarządu można rozwiązać przez ustanowienie kuratora. To bank centralny, którego pozycję określa konstytucja, a sposób powoływania władz odrębna ustawa. Dlatego wśród prawników pojawiają się wątpliwości, czy przepis kodeksu cywilnego można w ogóle zastosować do takiej instytucji.

Sąd powszechny musiałby odpowiedzieć na pytanie, czy art. 42 k.c. można zastosować do sytuacji, w której NBP działa w sposób niezgodny z ustawą o NBP, ponieważ liczba członków zarządu spadła poniżej minimum ustawowego – wyjaśnia Nowakowski.

Na tym komplikacje się nie kończą. Po odejściu Lipińskiego bank centralny może pozostać bez pierwszego zastępcy prezesa, który zgodnie z ustawą przejmuje jego obowiązki podczas nieobecności. Gdyby w tym samym czasie Glapiński został zawieszony w związku z postępowaniem przed Trybunałem Stanu, pojawiłby się dodatkowy problem z kierowaniem NBP.

Nowakowski wskazuje teoretyczną możliwość ustanowienia kuratora spośród pozostałych członków zarządu, których kadencje jeszcze trwają. Zastrzega jednak, że sąd musiałby najpierw rozstrzygnąć, czy takie rozwiązanie jest prawnie dopuszczalne. Samo ustanowienie kuratora nie dawałoby mu też automatycznie wszystkich uprawnień prezesa i zarządu.

Nawet jeśli sąd zaakceptowałby tę koncepcję, konflikt mógłby trwać nadal. Dotychczasowe kierownictwo NBP mogłoby podważać legalność i zakres działań kuratora, a powoływanie nowych członków zarządu wciąż wymagałoby współpracy prezesa banku centralnego, prezydenta i premiera.

Pomysł ustanowienia kuratora nie jest jednak jedynym rozważanym sposobem na przełamanie impasu. Drugi oznaczałby znacznie dalej idącą ingerencję w kierownictwo NBP.

Jak ustalił money.pl, pojawiają się również pojedyncze głosy, by ustanowić w NBP zarząd komisaryczny. W przeciwieństwie do koncepcji kuratora ten wariant zakładałby odsunięcie dotychczasowego kierownictwa i powierzenie zarządzania bankiem osobom wyznaczonym w innym trybie niż przewidziany w ustawie o NBP.

Autorzy pomysłu mieliby sięgnąć do przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, która w określonych przypadkach pozwala ustanowić zarząd komisaryczny nad przedsiębiorstwem prowadzącym działalność ze stratą. Według naszego rozmówcy rozważany jest nawet wariant, w którym Sejm upoważniłby rząd uchwałą do wyznaczenia takiego zarządu w banku centralnym.

Byłoby to rozwiązanie bez precedensu, wymagające potraktowania NBP jak przedsiębiorstwa państwowego, choć bank centralny takiego statusu nie ma. Sam fakt, że ustawa o przedsiębiorstwach państwowych nie wyłącza wprost NBP ze swojego zakresu, nie oznacza jeszcze, że jej przepisy można wykorzystać do wymiany kierownictwa banku.

Nowakowski ocenia ten pomysł znacznie bardziej krytycznie niż koncepcję kuratora.

W przypadku zarządu komisarycznego sprawa jest jeszcze bardziej skomplikowana, gdyż ta instytucja może być ustanawiana wyłącznie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie. NBP nie tylko nie ma statusu przedsiębiorstwa państwowego, ale nie jest przedsiębiorstwem w ogóle, bo działalność NBP nie jest nastawiona na osiąganie zysku. Zastosowanie trybu przewidzianego w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych nie jest moim zdaniem możliwe. De facto byłaby to operacja za pomocą buldożera – mówi prawnik money.pl.

Próba ustanowienia zarządu komisarycznego otworzyłaby więc kolejny spór prawny. Dotychczasowe władze NBP mogłyby kwestionować zarówno sposób powołania komisarzy, jak i podejmowane przez nich decyzje. Sama uchwała Sejmu nie wystarcza bowiem do nadania rządowi nowych kompetencji w zakresie kierowania bankiem centralnym.

Żaden z rozważanych scenariuszy nie gwarantuje koalicji rządzącej szybkiej i niekwestionowanej zmiany kierownictwa NBP. Jak pisaliśmy wyżej, postępowanie przed Trybunałem Stanu może przeciągać się latami, ustanowienie kuratora wymagałoby rozstrzygnięcia sądu, a próba wprowadzenia zarządu komisarycznego oznaczałaby zastosowanie przepisów, które nie zostały stworzone dla banku centralnego.

W najostrzejszym wariancie wewnątrz NBP mogłyby powstać dwa konkurujące ośrodki władzy. Jeden skupiony wokół dotychczasowego kierownictwa, drugi wokół osób, którym powierzono by zarządzanie bankiem w nowym trybie. Każda ze stron mogłaby podważać uprawnienia drugiej, a wraz z nimi legalność podejmowanych decyzji.

Spór nie musiałby się jednak zakończyć przed polskimi sądami. Niezależność prezesa banku centralnego chroni również prawo unijne, a decyzje prowadzące do odsunięcia go od obowiązków mogą podlegać kontroli Trybunału Sprawiedliwości UE.

W 2019 r. TSUE uchylił zakaz wykonywania obowiązków przez prezesa łotewskiego banku centralnego, uznając, że władze nie przedstawiły wystarczających dowodów uzasadniających tę decyzję. Choć okoliczności obu spraw są różne, podobna batalia o kierownictwo NBP mogłaby rozstrzygać się również przed europejskim sądem.