Koniec poselskich wrzutek? Nowe zasady zgłaszania projektów ustaw w Sejmie

Nowe przepisy zaczynają obowiązywać w Sejmie od czwartku 31 października. Na ich podstawie marszałek Sejmu będzie wymagać sporządzenia oceny skutków regulacji (OSR) projektów poselskich lub obywatelskich, zanim te zostaną skierowane do pierwszego czytania. To samo dotyczyć będzie projektów senackich czy prezydenckich. Projekty poselskie i obywatelskie będą też podlegać konsultacjom społecznym - w tym celu powstaje specjalna platforma internetowa, za pośrednictwem której wszyscy zainteresowani będą mogli wyrażać opinie o szykowanych regulacjach.

Nasz rozmówca z Kancelarii Sejmu przypomina, że nowe zasady w regulaminie Sejmu to realizacja jednego z kamieni milowych KPO. - Ta forma wsparcia procesu legislacyjnego jest realizacją jednego z tzw. kamieni, a ich wdrożenie jest niezbędne, by w pełni korzystać z funduszy unijnych - tłumaczy. To także jest wskazywane jako jeden z powodów, dla których ma wzrosnąć - z tegorocznych 765 mln zł do ponad 854 mln zł - przyszłoroczny budżet Kancelarii Sejmu. W każdym z klubów poselskich zostanie zatrudniony pracownik do sporządzenia ocen skutków regulacji.

Faktycznie kamień milowy F4G miał być zrealizowany jeszcze w zeszłej kadencji. Przewiduje korektę regulaminów Sejmu, Senatu i rządu poprzez wprowadzenie obowiązkowej oceny skutków regulacji i konsultacji publicznych, co nie było do tej pory wymagane wobec projektów parlamentarnych. Jednocześnie ogranicza stosowanie przyspieszonych procedur do ściśle określonych i wyjątkowych przypadków.

Wielu ekspertów i komentatorów chwali ten krok ze strony władz Sejmu. Przede wszystkim dlatego, że zwłaszcza w ostatnich dwóch kadencjach, tj. za rządów PiS, ścieżka poselska była często nadużywana - część projektów ewidentnie powstawała w resortowych gabinetach, ale do Sejmu trafiały nie jako projekty rządowe (wymagające konsultacji i przyjęcia przez Radę Ministrów), tylko poselskie z uwagi na szybką ścieżkę procedowania tego typu projektów.

Tak było m.in. z cyklem ustaw zmieniających zasady funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Przy niektórych projektach widać było, że posłowie podpisujący się pod daną regulacją nie mieli nawet pojęcia, czego ona dotyczy. Nowe regulacje mają ukrócić te praktyki.

Posłowie zgłaszali też często projekty bez dostatecznej wiedzy na temat ich skutków finansowych lub ze skutkami nie do przełknięcia przez budżet. Przykłady takich działań pojawiły się już w tej kadencji. Na samym jej początku nowa koalicja próbowała forsować poselską nowelizację ustawy wiatrakowej, co skończyło się medialną burzą i oskarżeniami o uleganie lobbingowi. Z kolei w wakacje klub Polski 2050 zgłosił projekt ustawy o zmianach w składce zdrowotnej, który miał według posłów kosztować kilkanaście mld zł, a Ministerstwo Finansów wyliczyło skutki finansowe na niemal 70 mld zł.

To słuszne rozwiązanie i krok w dobrym kierunku. Ważne jednak, by te zapisy były traktowane serio. Przykłady braku OSR widzimy nawet w ostatnich dniach. W projekcie ustawy o wolnej Wigilii autorzy piszą, że nie można oszacować wpływu tego rozwiązania na przedsiębiorców czy PKB - komentuje w rozmowie z money.pl Arkadiusz Pączka z Federacji Przedsiębiorców Polskich.

Jednak na sejmowych korytarzach słychać też wiele obaw. - Moim zdaniem liczba projektów poselskich radykalnie spadnie - ocenia rozmówca związany z Lewicą. Wskazuje, że to nie tyle kwestia lenistwa posłów, którym nie będzie się chciało sporządzać rzetelnych OSR, lecz tego, że OSR trudno jest sporządzić bez dostępu do dobrych danych. Nowa procedura może także stać się instrumentem wykorzystywanym politycznie.

OSR niekiedy są bardzo trudne do sporządzenia. W Kancelarii Premiera jest koordynator ds. OSR, który wielokrotnie zwraca różne projekty do poprawek z uwagi na źle sporządzony OSR i to nawet w sytuacjach, gdy została ona przygotowana przez ministerialnych analityków. To samo będzie mógł teraz robić marszałek Sejmu z projektami poselskimi i to jeszcze na etapie przed nadaniem numeru druku sejmowego dla projektu. Taka "zamrażarka" jeszcze przed "zamrażarką" - argumentuje rozmówca z Lewicy.

Inna kwestia, że nawet dostarczenie OSR nie musi gwarantować, że projekt trafi do dalszych prac w Sejmie. OSR można różnie wyliczać, w zależności od przyjętych parametrów. Nasz rozmówca znający pragmatykę administracji wskazuje, że wiele zależy nie tylko od danych, ale także od przyjętych założeń i prawidłowość ta występuje nawet w rządzie.

- Często kluczowe dane dla wyliczania skutków finansowych ma resort finansów i inne resorty przekazują zadanie do policzenia, ale jak ostatecznie będzie wyglądało wyliczenie, zależy od niego. Czasami lekka zmiana parametrów powoduje duże zmiany w ostatecznym wyniku - podkreśla.

O tym, że przygotowanie OSR bywa trudne, wie nawet obecny gabinet Donalda Tuska. Przykładowo w projekcie ustawy zgłoszonym przez minister zdrowia Izabelę Leszczynę, a dotyczącym odejścia od obowiązku opłacania składki zdrowotnej przy sprzedaży środków trwałych (np. firmowych samochodów), w ocenie skutków regulacji we wszystkich okienkach tabeli z wyliczeniami widnieje jedna liczba: zero. Jak słyszymy, powodem jest to, że trudno policzyć, jaki będzie koszt takiego rozwiązania dla budżetu, choć nasz rozmówca z resortu finansów szacuje, że to pomiędzy 0,5 a 0,8 mld zł.

Obawy o to, jak w praktyce będą działać nowe regulacje, słychać zwłaszcza po stronie opozycji. Niektórzy rozmówcy sugerują, że może być problem z pozyskiwaniem wiarygodnych danych np. z resortów, bo jaki interes będzie mieć to czy inne ministerstwo, by sprawnie dostarczyć dane, które są potrzebne do złożenia opozycyjnego projektu ustawy. 

- Nie jesteśmy w stanie przygotować tych projektów w takiej formie, która byłaby zaakceptowana przez prezydium Sejmu - twierdzi szef klubu PiS Mariusz Błaszczak.

Zresztą mamy złe doświadczenia, jeśli chodzi o "zamrażarkę" w kadencji, kiedy marszałkiem jest Hołownia. Bo choć mówił, że nie będzie "zamrażarki", to ona została ustanowiona w innym miejscu - nie w gabinecie marszałka, tylko np. u przewodniczącego podkomisji. Tak się dzieje z naszym projektem obywatelskim "Stop podwyżkom od lipca". Został złożony w czerwcu, mamy koniec października, a on dalej sobie spoczywa u przewodniczącego powołanej w tej sprawie podkomisji - dodaje Błaszczak.

Nasz rozmówca z otoczenia marszałka Szymona Hołowni uspokaja, że cały proces został dobrze przemyślany, m.in. wspólnie z organizacjami pozarządowymi, a ponadto będzie mógł być korygowany na bazie zbieranych doświadczeń i opinii, które będą napływać np. ze strony posłów.

W całym procesie będą funkcjonować dwa narzędzia. Po pierwsze, ustawa poselska będzie musiała mieć DSR, czyli deklaratywne skutki regulacji, za które odpowiedzialny będzie pomysłodawca. Po drugie, na dalszym etapie to służby analityczne Sejmu przygotują profesjonalny OSR. Do niego zostaną dołączone efekty konsultacji społecznych, w tym wykazane w ich trakcie niedociągnięcia projektu - twierdzi nasz rozmówca.

- Początek procesu legislacyjnego być może się więc nieco wydłuży, ale potem na stole zostanie położony lepszy materiał do dalszych prac w Sejmie. A numer druku może być nadany jeszcze w trakcie tych prac, więc tu nie będzie opóźnień - zapewnia.

Tomasz Żółciak i Grzegorz Osiecki, dziennikarze money.pl