Ukryte koszty subsydiów dla rolnictwa. Ile z podatków dopłacamy do drożyzny? [OPINIA]

Od ubiegłego roku matką drożyzny warzyw i owoców została susza. Kandydatów na ojca choć jest wielu, to kompletnym chybieniem byłoby jednoznacznie obstawiać któregokolwiek z tych potencjalnych. Szereg czynników – jak choćby powiązania żywności w ramach globalnych łańcuchów dostaw – dopomina się, aby unikać krótkowzrocznego redukcjonizmu.

Wciąż po prostu nie znamy w pełni natury panujących relacji i zależności. Jest to zarazem całkiem atrakcyjne zaproszenie do poszukiwania i odkrywania złożoności wpływu rozmaitych czynników na tak wysokie ceny żywności, które Europejczycy widzą na paragonach.

Ceny warzyw w UE

Choć w różnym stopniu, to w niemal każdym z krajów UE ceny świeżych warzyw w 2019 r. dobitnie uderzyły po kieszeniach przeciętnego Kowalskiego. Najsilniej odczuli to Węgrzy (21,6 proc. wzrost rok do roku), Rumuni (21,5 proc.) oraz mieszkańcy Polski (20,1 proc.).

Tylko w Finlandii ceny świeżych warzyw spadły w 2019 r. względem roku poprzedniego (o 1,8 proc.).

Ceny owoców w UE

W przypadku owoców na 28 krajów UE w 9 odnotowano wzrost cen – najwyższe w Słowenii (2,4 proc.) i Węgrzech (2,3 proc.), a najniższe w Bułgarii (0,3 proc.) i Francji (0,4 proc.). W porównaniu do roku poprzedniego w 19 krajach odnotowano spadek cen, z czego najsilniej w Chorwacji (-7,7 proc.) oraz Austrii (-5,0 proc.). Najsłabiej zaś na Łotwie (-0,8 proc.), Hiszpanii i Irlandii (po -1,0 proc.). W Polsce spadek wyniósł -2,0 proc., ale trzeba pamiętać, że w 2017 r. byliśmy rekordzistami wzrostu cen owoców (8,5 proc.) zaraz po Słowenii (9,0 proc.).

Przyczyny wzrostu cen

Zasadniczo wśród arbitrów głównych przyczyn podwyżek żywności panuje zgoda. To zwłaszcza susza rolnicza i niskiej jakości nasiona oraz brak zbiorników retencyjnych, a ponadto anomalie pogodowe, dysproporcje podziału zysku ze sprzedaży między producentem a pośrednikami, ceny energii i paliw, rosnące koszty pracy, oczekiwania konsumentów co do wyglądu żywności, etc. Kwestia podnoszona rzadziej – jeśli nie w ogóle pominięta – tyczy się polityki rolnej.

Rolnictwo to sektor objęty szerokim systemem interwencji

Podstawowy cel polityki rolnej to zapewnienie rolnikom odpowiedniego poziomu dochodów i zysków. Odbywa się to poprzez realizowanie płatności budżetowych, często bezpośrednich z pominięciem rynku – to tzw. renta polityczna i pogoń za nią.

Rządy, ingerując w wolny rynek, oczekują zapewnienia odpowiedniej podaży żywności, ale i także względnej stabilizacji cen. Nie inaczej jest w UE, wobec czego unijną interwencyjną politykę rolną należy uznać za przykład obecności renty politycznej wraz z pogonią.

Interwencjonizm w rolnictwo wynika w znacznej mierze z cech charakterystycznych tego sektora. Tu proces produkcyjny – inaczej niż praca i kapitał – jest związany z ziemią, a więc zależy od praw przyrody, co z kolei obarcza prowadzenie działalności wysokim ryzykiem. Do tego dochodzi niska elastyczność cenowa popytu na żywność oraz niska mobilność zatrudnienia w sektorze. To wszystko powoduje, że potrzebne jest wypracowanie odpowiedniego modelu wsparcia. Ten przez ostatnie lata ulegał modyfikacjom.

Unijne dopłaty w ramach polityki rolnej

Na przestrzeni 30 lat struktura wskaźnika wsparcia dla producentów rolnych (PSE) w UE-28 przeszła znaczące przekształcenia. Zmiany te w okresie 1986-2017 widać już gołym okiem spoglądając tylko na poniższy wykres. O ile trzy dekady temu wsparcie cenowe oraz płatności do produkcji stanowiły ponad 90 proc. ogółu, o tyle najaktualniejsze dostępne dane pokazują, że dziś to płatności oparte na historycznych uprawnieniach dominują (47 proc.). W UE dostrzeżono bowiem, że płatności związane z bieżącym poziomem produkcji skutkują nadwyżkami podaży. Wobec czego reforma z 2003 r nazwana najbardziej radykalną reformą WPR wszech czasów wdrożyła płatności niezwiązane z bieżącą produkcją.

Jednocześnie nie można zapominać, że kraje UE są fundamentalnie podzielone na dwa obozy – albo rząd subsydiuje, albo takiego działania zaniecha.

Różnice w polityce rolnej miedzy krajami Unii

Dziewięć państw spośród wszystkich krajów członkowskich UE stanowią te, które od 1998 r. nie przeznaczyły żadnych środków, aby subsydiować warzywa; są to Czechy, Dania, Niemcy, Włochy, Cypr, Luksemburg, Słowenia, Finlandia i Wlk. Brytania. Z kolei pozostałe kraje w analogicznym okresie przetransferowały z budżetu łącznie ponad 1,5 mld EUR – najwięcej Portugalia (0,34 mld euro) oraz Grecja (0,26 mld euro).

W przypadku owoców liczba krajów niesubsydiujących jest nieznacznie mniejsza – jest ich siedem – Dania, Niemcy, Irlandia, Luksemburg, Słowacja, Finlandia, Szwecja. Rządy członków UE, które zdecydowały się na odmienną strategię przetransferowały z krajowych budżetów od 1998 r. z łącznie blisko 10 mld EUR – najwięcej Hiszpania (3,67 mld euro) oraz Francja (2,94 mld euro). Zasadnicze pytanie jakie należałoby tu postawić odnosi się do skutków – czy subsydiowanie warzyw i owoców może wywierać wpływ na szybszy wzrost cen żywności?

Subsydia napędzają inflację, co stanowi podwójny koszt dla Kowalskiego

Średnioroczna dynamika cen warzyw w krajach subsydiujących wyniosła 3,8 proc. r/r., podczas gdy w krajach, gdzie między 1998 a 2019 r. nie dopłacano była niższa o ponad 1 pkt proc. – 2,71 proc. W przypadku owoców sytuacja jest identyczna, przy czym wartości dla subsydiujących to 3,2 proc. a niesubsydiujących 2,2 proc.

Już zastosowanie prostego testu T, który porównuje wartość średnich, wskazując, czy różnice te są istotne statystycznie, potwierdził zasadność postawionej hipotezy. Co z tego wynika? Swego rodzaju ukrytym kosztem pomocy rządowej jest przyspieszenie inflacji – wyższe rachunki, co ostatecznie uderza po kieszeniach tych, którzy „zrzucają się” na subsydia rządowe, płacąc podatki.

 Co dalej?

Nie każda pomoc rządowa w przypadku subsydiowania warzyw i owoców pozostaje złą decyzją i musi prowadzić do drastycznych wzrostów cen. Zawsze jednak gdy alokacja zasobów nie pozostaje optymalną i zniekształca wolnorynkowe bodźce, należy prowadzoną politykę ocenić jako nieefektywną z perspektywy ogólnego dobrobytu. Średnio, subsydiowanie na dłuższą metę eskaluje istniejący problem znaczących wzrostów cen na rynku świeżych warzyw i owoców.

Autor: Krzysztof Kutwa, analityk Polskiego Instytutu Ekonomicznego.