Zadłużenie Polski na granicy. "Pęknie w kolejnych latach" [OPINIA]

Kilka ostatnich lat to czas nieposkromionej kreatywności w wyprowadzaniu wydatków i zadłużenia poza budżet państwa. To proces trudny do odwrócenia. Np.: Polski Fundusz Rozwoju nadal dysponuje programem finansowania Tarcz Finansowych o wartości 100 mld zł, z czego na koniec 2023 wykorzystane było 73,9 mld zł, zaś w BGK nadal funkcjonuje Fundusz Przeciwdziałania Covid-19, dysponujący rocznym budżetem liczonym w dziesiątkach miliardów złotych.

Czy ten problem zostaje rozwiązany w budżecie na rok 2025? Niezupełnie.

Część niewłaściwych działań zostaje poprawiona. Przykład? Zapowiedziano ograniczenie, ale nie całkowitą eliminację, przekazywania rozmaitym instytucjom obligacji zamiast pieniędzy, co formalnie nie jest wydatkiem budżetu. Ta praktyka powoduje, że dla efektów statystycznych zadłużamy się drożej, bo podmioty nie znające się na rynkach finansowych - np.: uczelnie wyższe, TVP czy NFZ - zmuszone są sprzedawać te obligacje na rynku, z ryzykiem zbyt niskiej ceny i psucia rynku samemu ministrowi finansów.

Niestety, do przejrzystych finansów nadal wiele zabraknie. W BGK będzie dalej funkcjonował Fundusz Przeciwdziałania Covid-19 i planowane są z niego wydatki w kwocie 54,3 mld zł. Całość wydatków BGK z tytułu 20 różnych funduszy ma wynieść 181,7 mld zł, z czego 49 mld zł ma pochodzić z budżetu. Tak więc poza budżetem pozostaje wzrost zadłużenia, tylko w ramach funduszy umieszczonych w BGK o 132,6 mld zł.

Pozytywnym przełomem jest załączenie do budżetu planów finansowych PFR i funduszy celowych w BGK. Dzięki temu możemy choćby w tym artykule posłużyć się liczbami bez poszukiwania ich w dziesiątkach źródeł, jednak te informacje trafiły nie do samej ustawy, ale do uzasadnienia ustawy budżetowej, nie są zatem ustawowym zobowiązaniem, za które minister finansów konstytucyjnie odpowiada.

Spróbujmy popatrzeć na ten budżet z takiej strony, która najmniej zależy od kreatywności księgowych i najlepiej obrazuje realny stan finansów państwa: od strony zadłużenia.

Całościowo skuteczność konsolidacji finansów publicznych najłatwiej rozpoznać po różnicy między zadłużeniem sektora finansów publicznych (SFP) liczonym według metodologii krajowej (PDP) i unijnej (EDP). Na koniec 2023 roku różnica wynosiła 363 mld zł (10,7 proc. PKB). Po I kw. 2024 było to 354,9 mld zł (10,3 proc. PKB), czyli można było mówić o pewnej poprawie.

Niestety, na koniec 2024 roku wg założeń rządu będzie to 409 mld zł (11,2 proc. PKB), zaś w 2025 471,8 mld zł (11,9 proc. PKB). Zadłużenie państwa poza budżetem ma więc oficjalnie wzrosnąć nie tylko nominalnie, o 109 mld zł w ciągu 2024 i 2025, ale także w relacji do PKB, o 1,2 proc. PKB.

Wydatki mają w 2025 r. przewyższyć dochody o 289 mld zł, w porównaniu do 184 mld zł zakładanych w budżecie na 2024. Deficyt budżetu może wynieść 7,3 proc. PKB, zaś deficyt sektora finansów publicznych 5,5 proc. PKB. Powyższe parametry generują relacje długu do PKB wg metodologii unijnej w wysokości 59,8 proc. na koniec 2025, czyli "na styk" do limitu 60 proc. PKB, który pęknie w kolejnych latach. To wszystko przy wysokim zakładanym wzroście gospodarczym.

Czy to wygląda na konsolidację? W żadnym razie. Konsolidacja wymagałaby cięć po stronie wydatków lub zwiększania podatków, co w kontekście cyklu wyborczego i zbliżającej się elekcji prezydenta postrzegane jest jako polityczne samobójstwo. Zamiast tego trwa realizacja obietnic wyborczych, nie priorytetowych społecznie, ale kosztownych szczególnie od 2027 roku, kiedy kalendarz wyborczy znowu nie będzie sprzyjać konsolidacji. Trwa także realizacja słusznych polityk, jak zwiększanie i racjonalizacja wydatków na zdrowie czy finansowanie elektrowni atomowej.

W uzasadnieniu do ustawy budżetowej znajdujemy wyliczenie pokazujące, że po odliczeniu kosztów konsolidacji długu SFP, przesunięciu znacznej części wpływów z PIT w związku z reformą finansowania samorządów, wzroście nakładów na ochronę zdrowia i braku środków z zysku NBP, deficyt wyniósłby 180,8 mld zł, czyli 4,6 proc. PKB (5,1 proc. PKB planowane na 2024).

Wyliczenie powyższe słusznie nie bierze pod uwagę wzrostu wydatków na obronę narodową. Rząd chwali się imponującymi 4,7 proc. PKB na obronność. To 186,6 mld zł, z których 98,1 mld zł ma być wydane na zakup uzbrojenia. Co ciekawe, według metodologii unijnej wydatki zbrojeniowe uwzględniane są na bazie dostaw, nie płatności, i wynieść mają nie 98,1 mld zł, ale 37,5 mld zł, w porównaniu do planowanych na rok bieżący 32 mld zł.

Różnica to ponad 60 mld zł, czyli 1,5 proc. PKB, co oznacza, że zgodnie z metodologią polską na obronę wydamy w 2025 4,7 proc. PKB, a zgodnie z metodologia unijną 3,2 proc. PKB. Z punktu widzenia porównywania deficytu w 2024 i 2025 nie ma to jednak znaczenia, bo w tym roku różnica ta ma wynieść 1,4 proc. Można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że gdyby nie konsolidacja i reforma dochodów JST, kwota deficytu nie byłaby taka spektakularna.

Jak kształtowałby się deficyt, gdyby nie wojna, gdyby wydatki na obronność stanowiły 2 proc. PKB zgodnie ze zobowiązaniem wobec NATO? Deficyt według metodologii polskiej wyniósłby nie 7,3 proc. PKB, a 4,6 proc. PKB, zaś według metodologii unijnej nie 5,5 proc. PKB, a 4,3 proc. PKB. Widzimy zatem, że to wojna odpowiada w około połowie za luźne finanse publiczne. Można retorycznie zapytać, czy nasza gospodarka nie radziłaby sobie jeszcze lepiej, gdyby nie wojna.

Zdecydowanie spektakularne są natomiast potrzeby pożyczkowe wyliczone na 2025 na kwotę 366,9 mld zł netto, czyli o 151,2 mld zł więcej niż planowane na ten rok. To kwota nowych długów do zaciągnięcia. Rząd wykazał się realizmem zakładając, że w 2025 aż 1/3 środków pochodzić będzie z finansowania zagranicznego (w 2024 ma to być niecałe 10 proc.). Budżet z dużym deficytem to zatem budżet rosnącej zależności od sytuacji na międzynarodowych rynkach finansowych, która potrafi się gwałtownie zmieniać.

Czy z punktu widzenia dyscypliny finansów publicznych to dobry budżet? Oczywiście, nie. Czy widać wysiłki w stronę poprawy przejrzystości? Na pewno tak. Czy mógłby być znacząco lepszy? Zdania ekspertów są tutaj podzielone.

 Autorami są Kamil Sobolewski i Grzegorz Zatryb