Wielka reforma Domańskiego. Co się zmieni w finansach państwa?

• MF szykuje ważne zmiany w finansowaniu samorządów.
• Mają dać przewidywalność lokalnym budżetom i uniezależnić je od korekt w podatkach, które wprowadza rząd.
• Każdy samorząd ma na tej zmianie zyskać w porównaniu z obecnym systemem - zapewnia minister.
• Nie wyklucza dodatkowego dofinansowania samorządów w tym roku, by mogły pokryć bieżące potrzeby.
• Decyzje mogą zapaść we wrześniu lub październiku.
• Minister zapewnia, że trwają rozmowy w koalicji na temat zmian w składce zdrowotnej, wprowadzeniu renty wdowiej czy nowym programie dopłat do kredytów mieszkaniowych przygotowanym przez resort rozwoju - choć akurat ten ostatni pomysł, zdaniem szefa MF, wymaga korekt.
• Deklaruje też, że nie zrezygnowano z obietnicy podniesienia kwoty wolnej od podatku z 30 tys. do 60 tys. zł.
• Na ten moment nie widzi potrzeby nowelizacji tegorocznego budżetu.

Grzegorz Osiecki, Tomasz Żółciak, money.pl: Dlaczego decyduje się pan na wejście w kompletnie nowy system finansowania samorządów? To jest rodzaj ucieczki do przodu po Polskim Ładzie?

Andrzej Domański, minister finansów: Rządy PiS doprowadziły do dewastacji finansów samorządów. Chcemy krok po kroku naprawić popełnione wówczas błędy. Zaproponowana zmiana ma dwojaki charakter. Pierwszy to częściowe zasypywanie tych strat, które przyniósł Polski Ład. Częściowe, bo nie jesteśmy w stanie w rok, ani nawet w dwa, wyrównać wszystkiego, co zostało samorządom zabrane w poprzednich latach. A drugi, ważniejszy element tej strukturalnej zmiany, to zwiększenie przewidywalności dochodów samorządów.

Ten drugi element jest ważniejszy, bo straty, które przyniósł Polski Ład, są efektem tego, że zwykła, prosta zmiana w preferencji dla ryczałtu czy manipulacja stawkami może totalnie zdemontować finanse samorządów, jak stało się w przypadku Polskiego Ładu. I skoro stało się raz, to samorządowcy nie mają gwarancji, że nie stanie się po raz drugi. Dlatego my zmieniamy całą filozofię.

Jak nowy system ma to zmienić?

Obecnie samorządy mają udział we wpływach podatkowych, a konkretnie we wpływach z podatku PIT i CIT, ale nie mają udziału w podatku ryczałtowym. My, żeby naprawić strukturalnie system, mówimy, że od tej pory dochody samorządów będą liczone nie od wpływów, a od bazy podatkowej, czyli od tego, jak duży dochód na danym terenie zgłaszają podatnicy PIT, CIT. Dzięki temu nie tylko samorządy będą miały więcej środków, ale również będą miały znacznie większą przewidywalność.

Ona jest kluczowa, bo daje im niezależność od decyzji polityków w Warszawie. Jeżeli Sejm obniży podatek CIT czy PIT, albo podniesie kwotę wolną, to w obecnym systemie konsekwencje dotyczą nie tylko budżetu centralnego, ale również samorządów. Natomiast w nowym systemie dochody JST będą kształtowały się stabilnie. I po drugie, pod koniec roku nie będzie takiej dziury, jaka pojawiała się w poprzednich latach.

Jakie będą skutki reformy dla finansów samorządów?

Całościowe efekty wprowadzanej reformy to 16 mld zł więcej dla JST w 2025 r. O tyle więcej będzie w budżetach samorządów w porównaniu do tego, gdybyśmy działali według dotychczasowych zasad, łącznie z wliczeniem na "starych zasadach" subwencji rozwojowej planowanej na 2025 r. w wysokości 3,5 mld zł. Tej subwencji, która jest traktowana jako namiastka zasypywania nierówności.

Tylko samorządowcy chcieliby dostać wyrównanie do stanu sprzed Polskiego Ładu.

Na pewno nie jesteśmy w stanie w jednym roku wyrównać całej niesprawiedliwości, która została wyrządzona Polskim Ładem, ale dokonujemy takiego wysiłku, na jaki obecnie nas stać.

Ale czy taki kształt zmian nie wiąże rąk następcom? Jeżeli przyjdzie rząd, który chciałby prowadzić bardzo liberalną politykę i zmniejszyć obciążenia w skali całego państwa, to będzie musiał zmieniać dwa systemy, a nie jak obecnie jeden?

Samorządy mają liczne zadania i w poprzednich latach jeszcze ich dołożono, za czym nie szły adekwatne środki. I dla polityka na poziomie ogólnopolskim to olbrzymia pokusa, żeby rzekomo obniżając obciążenia, de facto zabrać pieniądze samorządom. My tym systemem sprawiamy, że będzie to trudniejsze.

Z kolei jeśli chodzi o samorządy, to mamy dziś obok dochodów własnych system subwencyjno-dotacyjny, w którym biedniejszym jest dosypywane, a bogatszym jest odbierane. Jak to będzie działało w tym nowym systemie?

Pamiętajmy, że samorządy w Polsce są bardzo zróżnicowane. Rozpiętość między mniej i bardziej zamożnymi jest znacząca. W nowym systemie też są mechanizmy solidarnościowe. W przypadku bogatych jednostek samorządu terytorialnego może wchodzić w grę korekta zamożnościowa. Będzie ona dokonywana, jeśli dochody na mieszkańca w danej grupie samorządów są o 20 proc. wyższe od średniej.

Będą oddawać część wpływów?

Tak jest dziś. My proponujemy, tzw. ujemną potrzebę finansową, która spowoduje, że dochody danej jednostki zostaną obniżone, więc np. Warszawa będzie nadal dopłacała do systemu.

A co z biedniejszymi?

Zabezpieczyliśmy dochody najsłabszych jednostek poprzez wprowadzenie tzw. gwarantowanych kwot, czyli w zależności od liczby mieszkańców wprowadzamy minimalny wzrost dochodów. Np. dla gmin do 4 tys. mieszkańców to minimum 1 mln zł, ale nie więcej niż 10 proc. dochodów.

Działamy zgodnie z zasadą, że powinniśmy zapewnić środki na realizację zadań dla samorządów i tworzymy system, który będzie wymagał od samorządowców odpowiedzialności. Dajemy im większe środki, mówimy: jesteście bardziej niezależni od decyzji, które są podejmowane w Warszawie. Jednocześnie chcemy skończyć z tą praktyką, którą stosował PiS - tych kartonowych czeków, czy jak to niektórzy nazywają - kroplówki.

Ale pana koledzy koalicyjni niedawno pokazywali się z takimi czekami.

Polityka wobec samorządów musi się opierać na tym, że samorządy biorą odpowiedzialność za swoje finanse. Podkreślam, że każda jednostka skorzysta na tym systemie. Nie ma ani jednej jednostki, która straci.

W ostatnich latach byliśmy świadkami z jednej strony zmian podatkowych minimalizujących wpływ samorządów, z drugiej rosnącej roli transferów z budżetu. Beneficjentami tej polityki były zwłaszcza najmniejsze samorządy. To, jak pokazała analiza profesorów Flisa i Swianiewicza, prowadziło do pewnej stronniczości i uprzywilejowania samorządów związanych z PiS, ale generalnie dopieszczenia transferami mniejszych JST, często takimi sumami, jakich nie widziały przez lata. Czy one nie stracą na zmianach?

To dosyć eufemistyczne stwierdzenie, że występowała "pewna stronniczość". W tym samym opracowaniu jest mapka, która pokazuje dokładnie, jak te środki były rozdysponowane i nie trzeba być wybitnym analitykiem, aby stwierdzić, że fundusze były kierowane przede wszystkim "do swoich". Uważam, że to działo się ze szkodą dla idei samorządności.

Dlatego chcemy, aby w naszym systemie większe środki płynęły zarówno do dużych, jak i mniejszych ośrodków, niezależnie od mapy. A propos pieniędzy na inwestycje, to drugą stroną systemu było to, że z powodu mniejszych dochodów własnych potrzebne były różne doraźne transfery, żeby załatać wydatki bieżące. Jak samorządy mogły realizować odpowiedzialną politykę wobec mieszkańców, jeśli nie wiedziały, czy otrzymają i ile pieniędzy na koniec roku z budżetu państwa?

Samorządowcy liczą też na taką kroplówkę w tym roku, w logice ratunkowej, zanim wejdzie w życie nowy system.

Ale proszę zauważyć, że już w ramach tej - jak pan to określił - "kroplówki" obecny rząd przekazał samorządom 5,5 mld zł, nie czekając na końcówkę roku. To odmrożenie subwencji rozwojowej i przekazanie po raz pierwszy środków na wzrost wynagrodzenia dla nauczycieli przedszkolnych - 2,3 mld zł. Do tego można jeszcze doliczyć 1,4 mld zł na wzrost wynagrodzeń pracowników socjalnych, czyli łącznie blisko 7 mld zł.

Ale oczywiście wiemy, że sytuacja finansowa wielu samorządów w Polsce jest bardzo trudna. Zdaję sobie z tego sprawę i dlatego będziemy podejmować w trakcie realizacji roku budżetowego odpowiednie działania.

Samorządy marzą o 15-20 mld zł.

Będziemy o tym rozmawiać we wrześniu i październiku, kiedy już będziemy mocniej zaawansowani w roku budżetowym. Wtedy będziemy analizować nasze przychody, które - jak pokazują czerwcowe dane - się poprawiają.

Wpływy z VAT rok do roku wzrosły o ponad 30 proc. Na tej podstawie podejmiemy decyzję, ile środków można dodatkowo przeznaczyć dla samorządów w tym roku. Dla nas najważniejsze są zmiany strukturalne, ale nie zostawimy samorządów samych z pozostawionymi po poprzednikach problemami.

W projekcie ustawy są zapisane procentowe wskaźniki dochodów przypisane do poszczególnych kategorii samorządów, przykładowo gmina ma w PIT-cie 7 proc., a miasto na prawach powiatu 8,6 proc. Na ile to jest sztywny zapis?

Będzie go można zmienić tylko ustawą.

Jest jeszcze jedna kwestia, którą podnoszą samorządowcy. Zgodnie z projektem gmina ma otrzymać 7 proc. PIT, a powiat 2 proc., czyli razem 9 proc. Natomiast wprowadziliście dodatkową kategorią miasta na prawach powiatu, co jest wyjściem naprzeciw postulatom dużych miast, ale jednocześnie miasto na prawach powiatu dostanie 8,6 proc. PIT.

Tylko obecnie one nie są beneficjentami subwencji w takich wielkościach jak gminy czy powiaty odrębne. Subwencja jest dla nich mniejsza. A nasz system prowadzi do zastąpienia przynajmniej części subwencji dochodami własnymi samorządów. I to widać w tym przypadku.

Czemu w ogóle postanowiliście wykroić miasta na prawach powiatu jako osobną kategorię? To nie jest gest wobec tych najsilniejszych samorządów, rządzonych często przez KO na otarcie polsko-ładowych łez.

Miasta na prawach powiatu mają zupełnie inną strukturę wydatkową i to jest jedyny argument zmiany. To nie jest postulat ostatniego roku czy dwóch lat ze strony miast na prawach powiatu. Problem był zgłaszany jeszcze wcześniej, nawet przed Polskim Ładem. Natomiast jak popatrzymy na oczekiwania tych JST, to nie jest to "otarcie łez".

Mieliście też postulat ze strony gmin wiejskich, one też chciały być traktowane jako osobna kategoria JST. A jednak nie poszliście im tu na rękę.

W przypadku miast na prawach powiatu dane statystyczne wskazują, że struktura dochodów różni je w sposób zasadniczy od gmin czy od powiatów. Same gminy wiejskie są bardzo zróżnicowane pomiędzy sobą. Z tego względu, w kontekście hipotetycznego wyodrębniania osobnej kategorii gmin wiejskich, należy zadać sobie pytanie, czym jest dzisiaj gmina wiejska. Koledzy z resortu podają przykład podwarszawskiej gminy Stare Babice, która formalnie jest gminą wiejską, a jednak jej układ urbanistyczny kompletnie na to nie wskazuje.

Mówimy o potężnej reformie dochodów samorządowych, wasi koalicjanci mogą chcieć dorzucić do niej swoje trzy grosze w trakcie prac parlamentarnych. Nie będzie legislacyjnego slalomu jak z Polskim Ładem?

Wspieranie samorządów znajduje się w programach wszystkich koalicjantów. Głośno mówiliśmy też o zbyt silnym upolitycznieniu finansów samorządów za rządów PiS.

Oczywiście jesteśmy otwarci na dalsze rozmowy. My już od początku roku prowadzimy otwarty dialog ze stroną samorządową o kształcie reformy, której będą beneficjentem. I najważniejsze korporacje samorządowe kierunkowo poparły te zmiany.

A co jeśli ludowcy, chcąc przypodobać się gminom wiejskim i ich mieszkańcom, zażądają, by gminy miały nie 7 proc. udziałów w dochodach podatników PIT, tylko np. 9 proc.?

My mówimy jasno, że wszystkim dochody rosną oraz że przy okazji tych zmian mamy lepszą alokację tych środków.

Jak popatrzymy na strukturę tych potrzeb, to dziś mamy wprowadzoną przez rząd PiS subwencję rozwojową, która kształtowana jest odgórnie i nie jest powiązana z wydatkami majątkowymi samorządu. Na przyszły rok szacujemy potrzeby rozwojowe wszystkich samorządów na blisko 8,5 mld zł, a wysokość tej kwoty odpowiada 23 proc. wydatków majątkowych samorządów. W dodatku bierzemy pod uwagę dochód danej jednostki w stosunku do dochodów osiąganych przez podobne jednostki w danej kategorii JST, a to pozwala bardziej sprawiedliwie zróżnicować potrzeby poszczególnych jednostek.

Dochody własne mają stanowić znaczną większość wszystkich dochodów JST. A co z transferami z budżetu, takimi jak dotacje? Będą uruchamiane tylko w ostateczności?

Nadal będzie można utworzyć program czy przyznawać dotacje, które - podobnie jak to ma miejsce dzisiaj - zgodnie z polityką rządu, czy potrzebami jednostek samorządu będą mogły wspierać konkretne działania.

Jest np. rezerwa w budżecie państwa na potrzeby samorządowe, przy pomocy której dofinansowywana jest np. budowa szkół i inne inwestycje, które mogą przerastać możliwości finansowe samorządu. Zawsze tak było i tak będzie. Państwo działa. Nowy system niczego nie zmienia, a my nie ograniczamy możliwości udzielania tych dotacji.

To jest skomplikowana zmiana, która ma być procedowana szybko. Czy macie jakiś plan B, gdyby się okazało, że nie zdążycie z reformą na 2025 rok?

Uważam, że ten zestaw rozwiązań, wypracowanych wspólnie z samorządowcami, jest z punktu widzenia strony samorządowej bardzo korzystny. Zadbaliśmy o to, żeby każda gmina w Polsce była beneficjentem - i to zarówno gminy, które są tradycyjnie kojarzone z obecną opcją rządzącą, jak i z opozycją. Prace nad reformą trwają od lutego, z pierwszymi propozycjami wyszliśmy kilka tygodni po przejęciu władzy, więc kształt reformy nie powinien być dla nikogo zaskoczeniem.

A czy stać nas na reformę, kosztującą 16 mld zł? Zwłaszcza w kontekście procedury nadmiernego deficytu?

Oczywiście chcielibyśmy, żeby nas było stać na więcej, ale mamy także inne zobowiązania.

Sytuacja w samorządach jest taka, że jeżeli tej reformy nie zrobimy, to wcale nie unikniemy dosypywania kolejnych miliardów samorządom, by spięły się ich budżety na koniec roku. Jednocześnie, w związku z procedurą nadmiernego deficytu, jesteśmy w tej chwili w dialogu z Komisją Europejską.

I na tej podstawie będziemy musieli określić, czy wybieramy 4-letnią czy 7-letnią ścieżkę dostosowania deficytu budżetowego do poziomu 3 proc. PKB?

Tak, w planie budżetowo-strukturalnym przedstawimy okres dostosowania.

Czy woli pan ścieżkę 4-letnią, w ramach której deficyt będzie musiał być ścinany nawet o ok. 0,8 proc. PKB rocznie?

Tempo konsolidacji finansów publicznych jest jednym z tematów dialogu technicznego z Komisją Europejską, który poprzedza przekazanie średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego do Komisji. Podczas dialogu będziemy dyskutować na temat przedstawionej przez Komisję propozycji ścieżki wydatkowej (tzw. trajektorii referencyjnej), która jest tylko punktem wyjściowym do dyskusji.

W wyniku dialogu z Komisją wypracujemy ścieżkę wydatkową, która zostanie przedstawiona w planie i następnie musi być zaakceptowana przez Radę UE. Równolegle Rada przyjmie rekomendację odnośnie do tempa redukcji nadmiernego deficytu. Projekt tej rekomendacji poznamy najprawdopodobniej pod koniec listopada.

Dlatego obecnie trudno jest mówić o konkretnym wysiłku fiskalnym i jego corocznej skali. Obecnie mogę powiedzieć, że celem naszych działań, które będą konieczne do ograniczenia nadmiernego deficytu, będzie dbanie o nasze bezpieczeństwo finansowe - o stabilne finanse publiczne.

Często słyszymy, że procedura nadmiernego deficytu będzie łagodna z uwagi na klauzulę obronnościową, czyli powołanie się na nadmiarowe wydatki na zbrojenia. Tyle że główny ekonomista Instrat Jakub Sawulski uważa, że one same mogą być problemem. Bo efekt tych wydatków zobaczymy w deficycie budżetowym dopiero wtedy, gdy te czołgi czy samoloty u nas się pojawią. Nie boi się pan sytuacji, w której przez najbliższe 2-3 lata zaciskamy pasa, schodzimy z wysokiego deficytu, aż tu nagle np. w 2027 roku deficyt skokowo rośnie i cały ten wysiłek zostanie zniwelowany?

To nie jest tak, że patrzymy wyłącznie na rok, dwa do przodu. Trzeba brać pod uwagę wszystkie konsekwencje przeszłych wydarzeń, jak i decyzji, które są aktualnie procedowane, czy tych, które jeszcze przed nami. Naturalnym i niczym nowym jest przesunięcie czasowe pomiędzy decyzją/podpisaniem kontraktu, realizacją umowy, w podanym przypadku dostarczeniem sprzętu dla wojska.

Skala decyzji zakupowych w sferze obronności - bezprecedensowych zwiększeń wydatków w tym obszarze - przekłada się w tym przypadku na wielkość wyzwań, jakie stoją przed finansami publicznymi. Wydatki na obronność są dla nas priorytetem. Nie możemy i nigdy nie będziemy bagatelizować sytuacji za naszą wschodnią granicą. Tego wymaga odpowiedzialność.

Kolejna komplikacja to realizacja obietnic wyborczych w kolejnych latach. Na stole leżą pomysły na zmiany w składce zdrowotnej, wprowadzenia renty wdowiej itd. Na co będzie miejsce w budżecie i w jakiej sekwencji będzie to realizowane w kolejnych latach?

Dużo zależy oczywiście od wzrostu gospodarczego, który wyraźnie przyspiesza. Oczekujemy, że w przyszłym roku tempo wzrostu PKB w Polsce wyniesie 3,7 proc., czyli więcej niż w tym roku i wyraźnie więcej niż w 2023 roku. Z tego powinna się rodzić oczywiście przestrzeń do wydatków, a w jakim zakresie - to jest oczywiście jeszcze do dyskusji.

Jeśli chodzi o składkę, to mamy propozycję pana i minister Leszczyny, w kontrze jest propozycja składkowa Polski 2050, pomysł Lewicy wprowadzenia podatku zdrowotnego, a jeszcze swoje pomysły mają ludowcy. Co się z tego ostatecznie wykluje?

Jesteśmy w trakcie rozmów z koalicjantami, będziemy szukać kompromisu.

Co ze wspomnianą rentą wdowią? To kosztowny pomysł i w gruncie rzeczy kolejny wyłom w systemie.

W tej sprawie obecnie również trwają rozmowy w koalicji.

A co z kwotą wolną? Bierze pan pod uwagę wdrożenie jej na raty, czyli najpierw 40 tys. zł, potem 50 tys. zł i dopiero w trzecim roku 60 tys. zł? A może w ogóle nas na ten pomysł nie stać, bo przecież to koszt rzędu 50 mld zł.

O kwocie wolnej naturalnie pamiętamy. Zadeklarowałem, że pokażę plan na jej wdrożenie, ale najpierw pokażę go panu premierowi.

A co z kredytem 0 proc., który reanimuje minister rozwoju Krzysztof Paszyk?

W ramach konsultacji międzyresortowych zgłosiliśmy szereg szczegółowych pytań i uwag dotyczących kwestii podatkowych, skarbowych i gwarancyjnych. Z pewnością maksymalne limity określone w projekcie wymagają analizy pod kątem dostępności przestrzeni wyznaczanej przez SRW (stabilizującą regułę wydatkową, która określa limit wydatków w finansach publicznych - przyp. red.). Projekt wymaga także uzupełnienia, abyśmy mogli wykonać dokładną analizę pod względem wpływu na sektor finansów publicznych.

Będzie konieczność nowelizacji tegorocznego budżetu?

Na razie takiej potrzeby nie widzimy, natomiast zobaczymy, jak się będą kształtowały dochody w kolejnych miesiącach. Dane za czerwiec napawają optymizmem, zobaczymy, jaka będzie dynamika w kolejnych miesiącach.

Pana propozycje dotyczące przyszłorocznej podwyżki akcyzy o 25 proc. na papierosy i 75 proc. na e-papierosy wywołały niemałe poruszenie w branży tytoniowej. Czy to nie pierwszy symptom, że usilnie szuka pan pieniędzy dla budżetu i należy się spodziewać więcej takich niespodzianek?

Jestem odpowiedzialny za stabilność finansów publicznych, ale dla naszego rządu ważne są przede wszystkim argumenty zdrowotne.

Wiemy, że ekonomiczna dostępność papierosów bardzo szybko wzrosła od 2015 roku - średnio za przeciętne wynagrodzenie można było wtedy kupić 290 paczek, a teraz można kupić 490 paczek papierosów.

Nie planuje pan jeszcze podwyżek jakichś podatków czy danin w dającej się przewidzieć przyszłości?

Konkretne działania będą zaprezentowane na jesieni przy projekcie ustawy budżetowej na 2025 r. W resorcie finansów zawsze patrzymy zarówno na stronę dochodową, jak i wydatkową budżetu.

A co z luką VAT, która wzrosła z 7,3 proc. w 2022 roku do 15,8 proc. w roku 2023? Gdy to ogłaszaliście wiosną, tłumaczyliście to cyklem koniunkturalnym.

Widzieliśmy w 2023 roku wyraźne spowolnienie gospodarcze, które wsparło rozszerzenie luki VAT-owskiej. Mam nadzieję, że w tym roku ta luka będzie istotnie niższa.

Rozmawiacie już z innymi resortami o budżecie na 2025 rok? Poinformował je pan o przyszłorocznych limitach wydatkowych? Wiadomo też, czy deficyt będzie większy czy mniejszy niż tegoroczny?

Samo wysłanie limitów do resortów jeszcze nie oznacza, że nasze wyliczenia mieszczą się dokładnie w deficycie, ponieważ proponowane limity są na tym etapie prac nad budżetem kwotami wstępnymi. Chodzi o to, by jednostki, które dysponują poszczególnymi częściami budżetu, mogły sobie zaplanować te środki, wskazać, na jakie cele je potrzebują i ewentualnie wskazać, gdzie mają braki. Mamy lipiec, o przyszłorocznym deficycie jeszcze za wcześnie mówić.

Rozmawiali Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak, dziennikarze money.pl