"Ryzyko destabilizacji". Ekspert odradza Trybunał dla Glapińskiego

• Karol Nawrocki powołał czterech nowych członków zarządu NBP. To finał sporu na linii premier-prezydent-prezes NBP o uzupełnienie składu władz banku.
• - To pokazuje, że porozumienie jest możliwe nawet w warunkach silnej polaryzacji – komentuje prof. Paweł Wojciechowski.
• Ekspert jednocześnie wskazuje na ryzyka związane z próbą postawienia Adama Glapińskiego przed Trybunałem Stanu. – Konsekwencje polityczne i instytucjonalne mogą być bardzo poważne – ocenia nasz rozmówca.
• Były minister finansów w wywiadzie dla money.pl komentuje również ostatnie wydarzenia wokół Trybunału Konstytucyjnego i ich znaczenie dla biznesu.

Tomasz Setta, dziennikarz money.pl: Premier Donald Tusk ostatecznie zdecydował się na kontrasygnatę pod wnioskami o powołanie nowych członków zarządu Narodowego Banku Polskiego, choć wcześniej odmawiał podpisu. Prezydent Karol Nawrocki dokonał już zmian we władzach NBP. Dobrze się stało?

Prof. Paweł Wojciechowski, główny ekonomista Business Centre Club, były minister finansów: Zdecydowanie tak. Polska potrzebuje przewidywalnej polityki w zakresie obsadzania najważniejszych instytucji państwa. Spór polityczny musi mieć granice, szczególnie gdy jego konsekwencją może być destabilizacja organów odpowiedzialnych za prowadzenie polityki gospodarczej.

Wcześniejszą odmowę kontrasygnaty trudno oddzielić od napięć politycznych, które nasiliły się, gdy prezes Glapiński zaangażował autorytet banku centralnego w poparcie dla prezydenckiej propozycji SAFE 0 proc. Projekt ten opierał się na nierealistycznych założeniach ekonomicznych i nie stanowił wiarygodnej alternatywy dla unijnego programu SAFE. W praktyce posłużył jako polityczne uzasadnienie prezydenckiego weta. Mimo tego weta program SAFE został w Polsce wdrożony, a polityczne emocje opadły.

Uważam, że szeroko rozumiana zgoda co do obsady różnych stanowisk w państwie powinna być dobrą praktyką. Stabilność instytucjonalna jest naszym dobrem publicznym. Mam przy tym nadzieję, że gest premiera spotka się teraz z odpowiedzią prezydenta, na przykład w sprawie nominacji ambasadorskich zaproponowanych przez rząd.

Czy można mówić o pewnym kompromisie? Wśród czterech kandydatów do zarządu NBP jest dwóch członków Rady Polityki Pieniężnej, kojarzonych raczej z obozem rządowym, i dwoje kandydatów związanych z prezesem NBP i prezydentem.

To pokazuje, że porozumienie jest możliwe nawet w warunkach silnej polaryzacji. Sam fakt, że ktoś jest kojarzony z określonym środowiskiem politycznym, nie powinien go dyskwalifikować. Ważne są kompetencje i doświadczenie. Dotyczy to zarówno członków zarządu Narodowego Banku Polskiego, jak i ambasadorów czy osób zajmujących inne wysokie stanowiska państwowe.

Pamiętajmy jednak, że w polityce dotyczącej spraw personalnych zawsze pojawia się pewien element zaufania. W przypadku zarządu NBP formalnie kandydatów przedstawia prezes banku centralnego, a powołuje ich prezydent; akt powołania wymaga kontrasygnaty premiera.

Nie jest to zatem swobodny podział stanowisk między ośrodki polityczne. Problem zaczyna się wtedy, gdy polityczne konflikty uniemożliwiają normalne funkcjonowanie instytucji publicznych.

Z jednej strony mamy porozumienie w sprawie obsady zarządu NBP, z drugiej nadal aktualna pozostaje sprawa postawienia prezesa Adama Glapińskiego przed Trybunałem Stanu. Sejmowa większość powinna przegłosować wniosek w tej sprawie?

Moim zdaniem nie. Nie oznacza to, że lekceważę zarzuty, jakie pojawiły się w toku tej procedury wobec prezesa Narodowego Banku Polskiego. Są one poważne i wymagają oceny. Trzeba jednak rozważyć, czy ich charakter uzasadnia działania, które mogą doprowadzić do kolejnych turbulencji wokół banku centralnego.

Jednym z najważniejszych zarzutów jest naruszenie zakazu finansowania sektora publicznego przez sposób prowadzenia skupu obligacji. Pamiętajmy jednak, że nie chodziło o bezpośrednie finansowanie budżetu państwa przez NBP, czego zakazuje polska konstytucja. NBP kupował papiery wartościowe na rynku wtórnym, od uczestników rynku, a nie bezpośrednio od emitenta. Sam zakup na rynku wtórnym nie przesądza jednak o legalności operacji. Kluczowe jest to, czy nie służyły one faktycznemu obejściu zakazu bezpośredniego finansowania sektora publicznego przez bank centralny.

Były to nadzwyczajne operacje skupu aktywów, zbliżone do instrumentów luzowania ilościowego. Podobne instrumenty stosowało w tym samym czasie wiele innych banków centralnych, w tym Europejski Bank Centralny. Oczywiście, nie przesądza to o zgodności konkretnych działań NBP z polskim prawem, ale pokazuje, że ocena tego zarzutu nie jest jednoznaczna.

Dobrze rozumiem, że w pańskiej ocenie zarzut pośredniego finansowania deficytu jest "zbyt słaby"?

Uważam, że istnieje tutaj bardzo szerokie pole do interpretacji. Trzeba pamiętać o szczególnej okoliczności, jaką był początek pandemii COVID-19. Banki centralne podejmowały wówczas nadzwyczajne działania w celu stabilizacji gospodarki i rynków finansowych.

Możemy dyskutować, czy Narodowy Bank Polski przekroczył wtedy swoje uprawnienia. Moim zdaniem nie jest to jednak sytuacja czarno-biała. Pomiędzy bezpośrednim finansowaniem budżetu a zakupami na rynku wtórnym istnieją istotne różnice prawne i ekonomiczne. Rynek wtórny nie daje jednak automatycznego immunitetu prawnego: znaczenie mają również konstrukcja, skala i rzeczywisty cel operacji.

Nie przesądzam, czy ten zarzut ostatecznie obroniłby się w postępowaniu przed Trybunałem Stanu. To wymaga oceny konkretnych dowodów, a nie samego porównania NBP z innymi bankami centralnymi. Tymczasem konsekwencje polityczne i instytucjonalne postawienia prezesa NBP przed Trybunałem Stanu mogłyby być bardzo poważne.

W sprawozdaniu sejmowej komisji odpowiedzialności konstytucyjnej znalazły się również zarzuty dotyczące upolitycznienia NBP.

To prawda. Postępowanie Adama Glapińskiego w okresie poprzednich rządów, a także po zmianie władzy, budziło uzasadnione wątpliwości co do politycznej neutralności. Szczególnie wyraźnym przykładem była wspólna prezentacja z prezydentem propozycji SAFE 0 proc. Prezes NBP wystąpił wówczas w roli, która mogła być odbierana jako jednoznacznie polityczna. Trzeba jednak oddzielić publiczne zachowania prezesa od rzeczywistego sposobu prowadzenia polityki pieniężnej.

Jeśli przyjrzymy się ostatniemu okresowi, decyzjom dotyczącym stóp procentowych czy funkcjonowaniu Rady Polityki Pieniężnej, nie można automatycznie wywodzić z kontrowersyjnych wypowiedzi prezesa, że poszczególne decyzje RPP były podporządkowane interesom konkretnej partii. Nie oznacza to jednak, że kwestia niezależności i bezstronności prezesa jest drugorzędna.

Niezależność banku centralnego obejmuje jednak nie tylko decyzje o stopach procentowych, ale również bezstronność jego kierownictwa i sposób wykorzystywania autorytetu instytucji.

Dlatego nie widzę dziś wystarczająco mocnych podstaw, by popierać postawienie Adama Glapińskiego przed Trybunałem Stanu. Zarzuty wymagają rzetelnej oceny prawnej, ale decyzja o uruchomieniu odpowiedzialności konstytucyjnej nie powinna być motywowana politycznie.

Jednocześnie należy brać pod uwagę ryzyko destabilizacji banku centralnego, szczególnie w obecnych warunkach geopolitycznych. Dla inwestorów niezależność i stabilność NBP są szczególnie ważne.

W sporze o Trybunał Konstytucyjny też potrzebujemy podobnego uspokojenia sytuacji?

To dwie odmienne sytuacje. W przypadku Trybunału Konstytucyjnego mamy do czynienia z konkretną sekwencją zdarzeń i naruszeń, które doprowadziły do wieloletniego paraliżu tej instytucji.

Problem zaczął się od nieprawidłowości związanych z obsadzaniem stanowisk sędziowskich, odmowy przyjęcia ślubowania od prawidłowo wybranych sędziów i późniejszego powoływania tak zwanych sędziów dublerów. Kolejne decyzje poprzedniej koalicji oraz poprzedniego i obecnego prezydenta z biegiem lat pogłębiały ten konflikt.

W rezultacie Trybunał Konstytucyjny nie był w stanie prawidłowo wykonywać swoich podstawowych funkcji. Obecne działania mają przywrócić jego zdolność do działania. Kluczowe jest jednak, aby każda decyzja o obsadzie i organizacji Trybunału miała wyraźną podstawę prawną; sam słuszny cel nie zastępuje prawidłowej procedury. Władza wykonawcza może wspierać organizacyjne warunki funkcjonowania Trybunału, ale nie powinna zastępować go w podejmowaniu rozstrzygnięć.

Rada Przedsiębiorczości zaapelowała niedawno o wygaszenie sporu wokół Trybunału. Czy z punktu widzenia biznesu ten konflikt rzeczywiście ma tak duże znaczenie? Powiedzieliśmy już przecież, że trwa od wielu lat, a Trybunał już dawno przestał spełniać swoją rolę.

Ten spór ma bardzo duże znaczenie, choć jego konsekwencje nie zawsze są bezpośrednio widoczne. Dla przedsiębiorców kluczowe znaczenie ma przewidywalność otoczenia prawnego i instytucjonalnego. Każdy poważny konflikt wokół organów konstytucyjnych zwiększa niepewność.

Niepewność prawna może zwiększać premię za ryzyko i koszt kapitału, ale przede wszystkim utrudnia przedsiębiorcom planowanie długoterminowych inwestycji. Może także ograniczać skłonność przedsiębiorców do podejmowania decyzji inwestycyjnych.

Od lat zwracamy uwagę na niską stopę inwestycji w Polsce. Tymczasem zamiast wzmacniać zaufanie do państwa i jego instytucji, obserwujemy kolejne konflikty polityczne. To nie sprzyja długofalowemu rozwojowi gospodarczemu.

Czy sposób rozwiązywania kryzysu wokół Trybunału Konstytucyjnego nie grozi teraz dalszą eskalacją konfliktu?

Takie ryzyko oczywiście istnieje. Uważam jednak, że większym zagrożeniem byłoby utrzymywanie dotychczasowego impasu. Nie można bez końca akceptować sytuacji, w której jeden z najważniejszych organów konstytucyjnych państwa pozostaje w praktyce sparaliżowany. Dlatego popieram działania zmierzające do przywrócenia normalnego funkcjonowania Trybunału, pod warunkiem że są podejmowane z poszanowaniem konstytucji i obowiązujących procedur. Powinny one jednak stanowić pierwszy etap szerszego procesu.

Następnym krokiem powinien być dialog pomiędzy najważniejszymi siłami politycznymi dotyczący przyszłego modelu funkcjonowania Trybunału. Być może konieczne będą zmiany ustawowe, a nawet konstytucyjne, które ograniczą możliwość powtarzania podobnych konfliktów.

Zgromadzenie ogólne sędziów TK przyjęło niedawno plan finansowy Trybunału Konstytucyjnego na kolejny rok. Plan ten stanie się wkrótce częścią ustawy budżetowej na 2027 r. Spodziewa się pan kolejnej odsłony kryzysu, tym razem o kształt budżetu, którego prezydent nie będzie mógł zawetować?

Prezydent nie może zawetować ustawy budżetowej. Może natomiast przed jej podpisaniem skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej. Trybunał powinien wówczas orzec w ciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku.

Może więc pojawić się spór o prawidłowość przyjęcia projektu planu finansowego Trybunału, w szczególności o kworum i skład zgromadzenia ogólnego sędziów. Trzeba jednak odróżnić taki spór od oceny konstytucyjności całej ustawy budżetowej. Prowadziłoby to jednak do sytuacji paradoksalnej. O legalności działań Trybunału mieliby rozstrzygać sędziowie, których status lub uprawnienia są przedmiotem tego samego konfliktu. Znów znaleźlibyśmy się w zamkniętym kręgu wzajemnego kwestionowania legalności poszczególnych decyzji.

Nie przesądzałbym, że kwestia budżetu doprowadzi do nowego kryzysu, ale nie można też wykluczyć jej wykorzystania do dalszej eskalacji sporu. W przeszłości pojawiały się już spory dotyczące planów finansowych instytucji państwowych, w tym takich jak Instytut Pamięci Narodowej.

Co zatem musi się wydarzyć, żeby zakończyć trwający kryzys konstytucyjny?

Przede wszystkim trzeba przerwać sekwencję działań, które ten kryzys podtrzymują. Każdy kolejny krok musi jednak bronić się nie tylko politycznie, lecz także prawnie. Nie da się odbudować sprawnego Trybunału Konstytucyjnego, jeśli kolejne decyzje będą służyły wyłącznie kwestionowaniu legalności poprzednich.

Najpierw należy przywrócić instytucji możliwość zgodnego z prawem i niezależnego działania. Następnie potrzebne będzie porozumienie polityczne dotyczące zasad jej funkcjonowania w przyszłości.

To nie stanie się z dnia na dzień. Rozwiązanie samego konfliktu politycznego będzie wymagało czasu. Ale im szybciej zaczniemy traktować stabilność instytucji jako wspólne dobro, a nie narzędzie partyjnej rywalizacji, tym lepiej dla państwa, gospodarki i obywateli.