Węgiel się zwija. OZE grzęzną w procedurach

Jak podliczyła Fundacja Instrat we wrześniowym podsumowaniu stanu polskich kopalni, wydobycie węgla kamiennego energetycznego spadło w naszym kraju o 23 proc. w ciągu ostatnich trzech lat. Jeśli chodzi o wydobycie węgla kamiennego, to tylko w 2024 r. odnotowano spadek do 40,2 mln ton (czyli o 5,5 proc. w stosunku do 2023 r.).

"Koszty wydobycia pozostają wysokie, ceny sprzedaży spadają, rosną zapasy oraz kwoty dofinansowań. (...) Plan zamykania kopalni nie przystaje do prognoz wykorzystania węgla" – podkreślają eksperci Instratu, nie po raz pierwszy zresztą.

Koszt wydobycia rośnie systematycznie od grudnia 2023 r., a w czerwcu 2025 r. wyniósł już prawie dwukrotność ceny referencyjnej (ceny orientacyjnej, maksymalnej – red.).

Instrat zwraca uwagę, na to, jak bardzo przeciwskuteczne jest utrzymywanie wysokich dotacji z budżetu państwa dla górnictwa. Przypomina, że w 2025 r. wydamy na górnictwo z publicznych pieniędzy ok. 9 mld zł. W 2026 r. na ten nierentowny sektor na razie przewidziano ok. 5 mld zł wsparcia, ale ministerstwa energii i aktywów wnioskują o dodatkowe co najmniej 2,5 mld zł, powołując się na zapotrzebowanie spółek sięgające nawet ponad 10 mld zł.

Eksperci Instratu dodają także, że przy okazji prac nad Krajowym Planem w dziedzinie Energii i Klimatu (KPEiK) okazało się, że rząd chce także od Komisji Europejskiej wsparcia rzędu 42 mld zł do 2030 r., w ramach pomocy publicznej.

Od lat eksperci powtarzają, że konieczna jest dywersyfikacja źródeł energii, ale też przesunięcie ciężaru – z przyczyn gospodarczych i ekologicznych – na odnawialne źródła energii. W Polsce sektor OZE rozwija się prężnie, mimo wspomnianej reanimacji górnictwa przez kolejne rządy. Tym prężniej, jeśli spojrzeć, w jak skomplikowanych warunkach prawno-organizacyjnych przychodzi mu działać.

Budowa farmy wiatrowej w Polsce to nie sprint, to maraton - wynika z raportu "W gąszczu procedur. Jak systemowo usprawnić proces wydawania pozwoleń na inwestycje w czystą energię?", przygotowanego przez ekspertki Instytutu Reform: Martę Anczewską, Marię Niewitałę-Rej i Anetę Stefańczyk. Jak wskazują, na komplet pozwoleń czeka się w Polsce nawet siedem lat. Instalacja fotowoltaiczna? Minimum trzy lata. Zamiast energii z wiatru i słońca produkujemy stosy dokumentów, na podstawie zbyt wielu regulacji, w otoczeniu licznych barier.

Problemy dotyczą głównie trzech obszarów, czyli procedur środowiskowych, planistycznych i sieciowych. I jeżeli nie zlikwidujemy tych wąskich gardeł to, niestety, nie będziemy w stanie doprowadzić do tego, żeby energia w Polsce była czysta. Nie spełnimy wystarczająco szybko celów transformacji energetycznej, nie osiągniemy celów na 2030 czy 2050 rok – mówi Maria Niewitała-Rej.

W każdej z tych dziedzin występują systemowe niedociągnięcia – zauważają autorki raportu – od niedoborów kadrowych i braku jednolitej bazy danych środowiskowych po chaotyczne zagospodarowanie przestrzenią i ograniczoną przepustowość sieci energetycznej. "Zbyt długi permitting (proces uzyskiwania pozwolenia – red.), spowalnia budowę czystego, konkurencyjnego przemysłu. Wysokie ceny energii wynikające z dużego udziału paliw kopalnych podnoszą koszty produkcji i ograniczają inwestycje w niskoemisyjne technologie oraz niezbędne modernizacje. Utrudniają także elektryfikację. Dodatkowo zakłady przetwórcze napotykają bariery przy budowie własnych źródeł OZE, które pomogłyby ustabilizować ceny energii. Opóźnienia w tym obszarze uderzają w konkurencyjność polskiej i unijnej gospodarki" – czytamy.

– Jest dużo obszarów do poprawy i do działania. I chociaż pojawiają się propozycje legislacyjne, które mogą procedury wydawania pozwoleń w Polsce skrócić, to niestety mają one często charakter punktowy, doraźny, awaryjny, pomostowy i brakuje systemowego podejścia do problemu – podkreśla Niewitała-Rej.

W raporcie przeczytamy m.in., że kluczowy element procesu inwestycyjnego w sektorze OZE, czyli planowanie przestrzenne, jest naszpikowane problemami: częste nowelizacje ustaw, niski poziom pokrycia obszarów Miejscowymi Planami Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) oraz długotrwałe procedury planistyczne – to punktują ekspertki. Dodatkowym wyzwaniem, jak zauważają, jest reforma z 2023 r., która wprowadziła nowe dokumenty planistyczne i w okresie przejściowym (czyli aż do połowy 2026 r.) komplikuje proces inwestycyjny.

Kolejnym "wąskim gardłem" jest czas trwania procesów pozyskiwania zgód środowiskowych. Co ciekawe, w tym kontekście autorki duży nacisk kładą na braki kadrowe i obciążenie pracą urzędników Generalnej i Regionalnych Dyrekcjach Ochrony Środowiska (GDOŚ i RDOŚ). Według przedstawionych przez nie danych coraz mniej kandydatów aplikuje (w latach 2022-2024 tylko 3-5 kandydatów na stanowisko niższego szczebla, podczas gdy w latach 2018-2021 było to 5-9 osób). Coraz więcej spraw przypada też na urzędnika.

Jak informuje Piotr Otawski, generalny dyrektor ochrony środowiska, w ubiegłym roku wszystkie dyrekcje łącznie zyskały dodatkowych 46 etatów, lecz to nie rozwiązuje problemu, bo spraw przybywa. – Mamy ponad 140 spraw rocznie na jednego pracownika Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Na szczęście, nie każda z tych spraw to jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, bo to już by w ogóle było niemożliwe do przeprowadzenia, ale to pokazuje skalę obciążenia – przyznaje Otawski.

Trzecią barierą – "jeźdźcem apokalipsy", jak nazywają ten problem autorki raportu – jest niska dostępność mocy przyłączeniowych. O tym, że przyłączanie nowych inwestycji jest problemem w całej Polsce, mówią i inwestorzy, i samorządowcy. Przykładowo, w powiecie wieluńskim, o którym pisałam ostatnio w kontekście powstania tam klastra energii, udział linii kablowych SN-15kV wynosi zaledwie 16,2 proc., a linii nN-0,4kV – 20,1 proc. To duże ograniczenie.

Niezwykle istotny jest również czynnik społeczny. "Nawet osoby popierające rozwój OZE mogą sprzeciwiać się budowie instalacji w pobliżu swojego miejsca zamieszkania. Zjawisko to jest określane mianem efektu NIMBY (ang. Not In My Back Yard)" – zauważają analityczki Instytutu Reform.

Obawy mieszkańców dotyczą najczęściej hałasu, wibracji, wpływu na krajobraz czy ograniczenia dostępu do przestrzeni publicznej lub przyrody. Brak akceptacji – jak czytamy – "potęgują kampanie dezinformacyjne, często stymulowane przez przeciwników farm wiatrowych. Opublikowany przez NATO raport oceny skutków zmian klimatu i bezpieczeństwa na rok 2024 wskazał, że grupy powiązane z Federacją Rosyjską aktywnie promują narracje podważające istnienie i znaczenie zmian klimatycznych. Równolegle starają się one osłabiać polityki klimatyczne oraz zniechęcać do inwestycji w odnawialne źródła energii. Rosyjskie media państwowe systematycznie budują atmosferę niepewności wokół globalnego ocieplenia, przedstawiając je jako zjawisko wyolbrzymione, a nawet korzystne".

"Dlatego ważne jest jasne komunikowanie planów i włączenie mieszkańców w podział korzyści płynących z projektu, pewien stopień uspołecznienia inwestycji" – czytamy.

Polskie prawo dopuszcza formy takiego udziału społeczności lokalnych: w ramach klastra czy spółdzielni. Jest też instytucja prosumenta wirtualnego (nie posiada własnej instalacji, ale inwestuje w inne – red.). Przepis jest na razie jednak martwy – piszą ekspertki – ze względu na przedłużające się prace nad wdrożeniem Centralnego Systemu Informacji Rynku Energii (CSIRE).

Rekomendacje z raportu obejmują porządkowanie otoczenia prawnego: przeprowadzenie kompleksowej rewizji ustaw regulujących wydawanie pozwoleń, tak aby przepisy były zebrane w jednym, spójnym akcie prawnym i harmonijnie powiązane z prawem unijnym oraz Polityką Energetyczną Polski do 2040 r.

Jedna z ciekawszych propozycji, to możliwość równoległego prowadzenia postępowań środowiskowych i planistycznych, co według szacunków skróciłoby czas inwestycji z 7 do 5 lat. Za niezbędne autorki uważają też szybkie wznowienie prac nad ustawą sieciową.

– Gdybym miała wskazać najważniejszą rekomendację to – może ktoś będzie zaskoczony – nie będzie to odległość 500 metrów, ale właśnie równoległe procedowanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i planów miejscowych – komentuje Weronika Kupczyk z Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej.

Patrząc na polski rynek, to mogłoby mieć charakter przełomowy, bo zmieniłoby dotychczasową sekwencyjność procesu, jaki mamy dzisiaj. Przypomnę, że dzisiaj musimy mieć już gotowy, uchwalony MPZP uchwalony, żeby w ogóle przejść do kroku numer dwa, czyli do decyzji środowiskowej – dodaje.

Ważnym elementem miałoby być też przygotowanie przez ministerstwa i instytucje centralne praktycznych wytycznych dla samorządów. "Choć nie miałyby one charakteru wiążącego, mogłyby realnie ograniczyć niepewność, wprowadzić większą jednolitość w stosowaniu nowych przepisów i zmniejszyć ryzyko" – zaznaczają autorki opracowania.

Kluczowe byłoby wzmocnienie narzędzi cyfrowych, które usprawnią dostęp do danych i pozwolą uniknąć powielania czynności w różnych instytucjach. Centralny portal OZE, rejestr urbanistyczny i dostęp do danych środowiskowych online – to m.in. postuluje Instytut Reform. Istotną częścią rekomendacji jest też wzmocnienie zaplecza instytucjonalnego.

RDOŚ i GDOŚ powinny mieć dodatkowe finansowanie i stabilny system wynagrodzeń, aby przyciągać nowych pracowników i przyspieszać procedury – wskazują analityczki. Jednocześnie, raport proponuje zwiększenie opłat za procedury środowiskowe (dziś to wysokość opłaty skarbowej, około 200 zł), a także zapewnienie gminom środków na etaty związane z urbanistyką i planowaniem przestrzennym.

W kontekście finansowania działalności RDOŚ i GDOŚ możemy spojrzeć choćby na przykład szwedzki: Naturvårdsverket – instytucja państwowa zajmująca się permittingiem – finansowana jest także z opłat środowiskowych. "Producenci wprowadzający na szwedzki rynek baterie zawierające ołów, rtęć lub kadm zobowiązani są do uiszczenia opłaty środowiskowej, które następnie tworzą fundusze bateryjne (batterifonderna).

Fundusze zarządzane są przez Naturvårdsverket, a większość środków przeznaczana jest na badania i rozwój" – czytamy w raporcie Instytutu Reform. Irlandzka Environmental Protection Agency czy niemiecka Bundesamt für Naturschutz, by dofinansować swoje działania, występują o granty do innych publicznych instytucji.

Finlandia pokazuje, jak można scyfryzować usługi: strona internetowa ich agencji ochrony środowiska zawiera informacje na temat procedur środowiskowych, w tym te o dostępie do wymiaru sprawiedliwości. Strony internetowe jej regionalnych organów udostępniają rejestry spraw w toku oraz decyzji o wydanych pozwoleniach. Dostępny jest również wspólny internetowy serwis informacyjny ds. pozwoleń środowiskowych i wodno-prawnych.

W wielu państwach UE stosuje się rozwiązania pozwalające na równoległe lub zintegrowane prowadzenie procedur, co znacząco usprawnia permitting. W Austrii deweloperzy mogą jednocześnie ubiegać się o różne pozwolenia – od środowiskowych po budowlane – a także składać wnioski o lokalizację i przyłącze do sieci. We Francji kilka zezwoleń wymaganych dla farm wiatrowych rozpatruje się równolegle, m.in. środowiskowe, lotnicze czy dotyczące korytarzy wojskowych.

Z kolei w Belgii (Flandrii i Walonii) wprowadzono "pojedyncze pozwolenie", które łączy procedury środowiskowe i urbanistyczne, z dodatkowymi uproszczeniami dla mniejszych projektów.

Dania wprowadziła jeden akt prawny w celu ujednolicenia "procesu wydawania pozwoleń". Obejmuje on pozwolenia na budowę, przyłączenie do sieci oraz eksploatację instalacji OZE. Takie rozwiązanie zapewnia przejrzystość ram czasowych całego procesu i jasny podział odpowiedzialności instytucji za wydawanie tych pozwoleń.

Jednolity akt prawny dla Polski został 21 sierpnia zablokowany wetem prezydenta Karola Nawrockiego. Nowelizacja Ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw miała złagodzić obowiązujące od 2016 roku restrykcje, w tym zmniejszyć minimalną odległość turbin od zabudowań mieszkalnych z 700 do 500 metrów, faktycznie znosząc zasadę 10H.

W nowelizacji były też inne zapisy, tożsame z częścią rekomendacji Instytutu Reform, m.in. fundusz partycypacyjny. Rząd po wecie deklarował, że ułatwienia dla OZE będzie procedował innymi ścieżkami, w tym rozporządzeniami, trwają prace nad ustawą sieciową, deregulacyjną i pakietem offshore. Cyfryzację procedur wymusza unijny ​​Industrial Decarbonisation Accelerator Act. Ale raport podkreśla: zmiany są potrzebne szybciej i szerzej. Obecne tempo oznacza dalsze opóźnienia w transformacji energetycznej Polski.

Autorką jest Aleksandra Majda, vice president ESG Impact Network