Reforma reformy Domańskiego? Jest raport. MF gotowy do dyskusji

Rok 2025 jest pierwszym, w którym funkcjonuje nowy system finansowania potrzeb gmin, powiatów i województw. Jest to zarazem jedna z większych reform, przeprowadzona w 2024 roku (pierwszym roku rządów obecnej koalicji) przez ministra finansów i gospodarki Andrzeja Domańskiego. 

Reforma sprowadzała się przede wszystkim do zwiększenia strumienia pieniędzy pochodzących z PIT i CIT, co miało zwiększyć autonomię finansową JST. Przed zmianą samorządy miały po prostu procentowy udział we wpływach podatkowych, które były dzielone pomiędzy nimi a rządem. Od 2025 roku dochody samorządów są liczone nie od wpływów, a od bazy podatkowej - czyli od tego, jak duży dochód na danym terenie zgłaszają podatnicy PIT i CIT. Taka zmiana miała na celu także uniewrażliwić władze lokalne na reformy podatkowe przeprowadzane przez rząd (a które zwykle uszczuplały ich dochody własne).

W nowej ustawie zmieniono też system wyrównywania dochodów poszczególnych samorządów - nastąpiło odejście od tzw. subwencji ogólnych na rzecz mechanizmu mówiącego o "potrzebach finansowych" JST. Te potrzeby wyliczane są w oparciu o różne determinanty, to np. liczba dzieci uczęszczających do przedszkoli, liczba pracujących, długość dróg (w przypadku powiatów) czy terenów zielonych (w przypadku gmin).

Założeniem reformy było także to, że w tym roku żaden samorząd nie otrzyma mniej pieniędzy niż w poprzednim roku. A zdaniem MFiG perspektywy na przyszły rok wyglądają również dobrze - dochody wszystkich JST w 2026 roku, z tytułu udziału w PIT i CIT oraz subwencji ogólnej, mają być wyższe od dochodów w 2025 r. o 9 proc.

Mimo to reforma budzi spore kontrowersje. Prawo i Sprawiedliwość oraz otoczenie prezydenta przekonują, że znacząca część dodatkowych środków skierowana do samorządów jest konsumowana przez duże miasta, a to tylko pogłębiło różnice pomiędzy bogatymi a biedniejszymi samorządami. Z kolei wśród samorządowców pojawiają się opinie, że wspomniane wyżej determinanty doprowadzają do absurdalnych sytuacji. 

Związek Miast Polskich (ZMP) ma spore wątpliwości co do wskaźników związanych z nieprecyzyjną definicją tzw. obszarów zielonych, opisanych w ustawie. "Różnice w kwotach między miastami dotyczące tego wskaźnika jest jak 1 do 10" - podaje ZMP. Wątpliwości dotyczą także wyliczania potrzeb edukacyjnych w części związanej z wliczeniem do wskaźnika dzieci z przedszkoli niepublicznych. "W miastach, które ograniczały działalność przedszkoli niepublicznych i w których większość dzieci uczęszcza do publicznych placówek, wskaźnik wzrósł rok do roku zaledwie o 10 proc., a tam gdzie jest dużo przedszkoli niepublicznych - wzrósł nawet o 250 proc. (!)" - podaje ZMP.

Samorządowcom miejscami wtórują eksperci.

- Wydatki na oświatę wzięto nominalnie, a nie w przeliczeniu na jednego ucznia. Mamy np. gminę Lutowiska, najrzadziej zaludnioną w Polsce gminę w Bieszczadach, gdzie między wioskami jest po kilkanaście kilometrów, więc dowóz uczniów jest drogi, bo jest daleko, a szkoły są malutkie. Z przyjętej korelacji wychodzi, że ta gmina ma mniejsze potrzeby w zakresie wydatków oświatowych niż Warszawa, która nominalnie wydaje więcej - mówi prof. Paweł Swianiewicz, dyrektor Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego (NIST).

Ministerstwo Finansów i Gospodarki w rozmowie z nami z jednej strony przypomina, że dochody na rok 2026 zostały już ustalone i samorządy zostały poinformowane o ich wysokości, choć jest możliwość ich uzupełnienia kwotą 2,2 mld zł zaszytą w specjalnej rezerwie. A wspomniane determinanty na przyszły rok są "co do zasady przedłużeniem tych z 2025 roku" i zostały pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Z drugiej jednak strony MFiG deklaruje, że jest otwarte na rozmowy.

- Najpóźniej do połowy 2026 r. przeprowadzona będzie ewaluacja nowego systemu finansowania JST. W jej ramach przeglądowi poddane będą m.in. determinanty - podaje resort.

Taki przegląd przepisów zakłada zresztą obowiązująca ustawa o dochodach JST, niemniej w samym resorcie słyszymy, że resort jest otwarty nie tylko do dokonania samego przeglądu, ale także wyjścia z propozycjami korekt, na bazie dotychczasowych doświadczeń.

Dotychczasowe efekty reformy Andrzeja Domańskiego podsumował właśnie Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego. Co ciekawe, formalnie to jednostka budżetowa podległa MSWiA, a więc Marcinowi Kierwińskiemu. NIST w raporcie pt. "Sukces w ogóle, diabeł tkwi w szczególe, czyli o ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z października 2024 r." podsumowuje dobre i złe strony reformy Andrzeja Domańskiego.

Jeśli chodzi o plusy, to zdaniem autorów opracowania widać, że w pierwszym roku obowiązywania nowe przepisy doprowadziły do nieznacznego spłaszczenia różnic między mniej i bardziej zamożnymi samorządami. A to jest wbrew pojawiającym się teoriom, że różnice się pogłębiły. "Otwartym pozostaje pytanie, czy tendencja ta utrzyma się po wygaszeniu mechanizmów przejściowych" - przyznają autorzy raportu. Nowa ustawa zwiększyła też strumień dochodów JST i ich autonomię finansową. Reforma uwzględnia też zróżnicowane potrzeby wydatkowe samorządów, zamiast w prosty sposób opierać się na liczbie mieszkańców.

NIST dostrzega jednak również poważne wady reformy. Wskazuje np. na fakt, że algorytm potrzeb rozwojowych w 60 proc. opiera się na liczbie mieszkańców (z zapewnieniem minimalnych wartości dla każdej JST), ale aż 40 proc. wynika z historycznych wydatków majątkowych JST. W praktyce faworyzuje więc jednostki zamożniejsze, które w poprzednich latach mogły pozwolić sobie na wyższe nakłady inwestycyjne oraz takie, które za rządów PiS mogły liczyć na specjalne traktowanie (polityka czeków wręczanych przez partyjnych działaczy). NIST zwraca też uwagę na nieuwzględnienie istotnych źródeł danych, np. statystyk GUS dotyczących dojazdów do pracy, struktury zawodowej ludności czy dostępności usług publicznych. 

- Pomysły zawarte u podłoża ustawy były dobre, natomiast czasem diabeł tkwi w szczegółach. Problem w tym, że te szczegóły mogą popsuć obraz całości. A jest wiele szczegółów źle zaprojektowanych i bez ich poprawienia ogólny wydźwięk i odbiór ustawy będzie zły - podsumowuje współautor raportu, prof. Paweł Swianiewicz.

Tomasz Żółciak i Grzegorz Osiecki, dziennikarze Money.pl