Tak RPP i NBP zmieniały treść opinii o budżecie. Glapiński niepewny większości

NBP opublikował w środę opinię Rady Polityki Pieniężnej do projektu ustawy budżetowej na 2026 rok, Z ustaleń money.pl wynika, że dojście do jej finalnej wersji wymagało kilkukrotnych prób jej przegłosowania, a ostateczna treść momentami istotnie różni się od tego, co pierwotnie opinia zakładała.

Co istotne, opinia przyjmowana jest najpierw w formie projektu uchwały zarządu banku, która następnie jest przyjmowana przez RPP jako jej opinia. - W sumie były cztery podejścia do tej opinii. Gdy Glapiński przegrywał jedno z głosowań, wycofał dokument z obiegu. Potem było cyzelowanie treści i kolejne podejścia - wskazuje nasz rozmówca.

- W zarządzie banku centralnego formuje się nowa większość, kontestująca Glapińskiego - dodaje inny.

Co znalazło się w opublikowanej przez NBP wersji? W opinii widać, jakie czynniki dotyczące stanu finansów publicznych najbardziej niepokoją zarówno zarząd banku (który przygotował wyjściowy projekt opinii), jak i Radę Polityki Pieniężnej (która zatwierdziła jej finalnie brzmienie). Pierwszy to wysoki planowany deficyt (przypomnijmy: 271,7 mld zł w 2026 r.) oraz to, jak dotychczasowe prognozy w tym zakresie rozjeżdżały się z rzeczywistością.

RPP zwraca uwagę, że w uzasadnieniu do projektu ustawy Ministerstwo Finansów ocenia, iż w 2025 r. deficyt sektora finansów publicznych (w ujęciu ESA) wzrośnie do poziomu 6,9 proc. PKB, wobec wcześniej planowanych na ten rok 5,5 proc.

"Rozbieżność pomiędzy planowanym na 2025 r. deficytem a jego przewidywaną realizacją, wynosząca 1,4 pkt. proc. PKB jest wyjątkowo duża" - ocenia RPP.

Źródeł tak znacznego pogorszenia rządowych prognoz deficytu, zdaniem RPP, można upatrywać m.in. w niezrealizowaniu prognoz dochodów budżetu państwa zarówno w 2024, jak i 2025 roku, oraz w dużym, nieplanowanym wzroście nakładów na ochronę zdrowia, przy ograniczonej przejrzystości tych wydatków. Przy czym RPP znów zwraca uwagę na rozjazd pomiędzy prognozowanymi wartościami a faktycznymi.

Wskaźnik nakładów na finansowanie ochrony zdrowia miał wynieść 6,24 proc. PKB w 2024 r., podczas gdy GUS podaje, że finalnie wyniósł on 6,85 proc. "Znaczna rozbieżność pomiędzy tymi dwoma miarami może stanowić ilustrację skali niepewności, jaką obciążone są szacunki wpływu wydatków na ochronę zdrowia na wynik sektora" - wynika z opinii.

RPP niepokoi też szybkie narastanie długu publicznego. "Najnowsze prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego (z października 2025 r.) wskazują przy tym, że w Polsce tempo wzrostu tej relacji w latach 2025-2029 będzie najszybsze wśród państw członkowskich Unii Europejskiej" - wskazuje RPP.

Money.pl zapoznał się z treścią trzech wersji opinii. Pierwsza, względnie najłagodniejsza, pochodzi z 23 października. Druga, dużo ostrzejsza, jest z 3 listopada. Jest i wreszcie trzecia, finalna wersja, przegłosowana i opublikowana 12 listopada.

To, co rzuca się w oczy, to śródtytuły. W pierwszej wersji mają one neutralny charakter - to np. "sytuacja sektora finansów publicznych", "polityka fiskalna w 2026 r." czy "dług publiczny i finansowanie potrzeb pożyczkowych".

W wersji drugiej - z 3 listopada - miały one bardziej jednoznaczny wydźwięk: "wyraźne pogorszenie sytuacji sektora finansów publicznych w latach 2024-2025", "utrzymanie wysokiego deficytu sektora finansów publicznych w 2026 r." oraz "szybkie narastanie długu publicznego i potrzeb pożyczkowych". W finalnej wersji śródtytuły wróciły do pierwotnej, neutralnej wersji.

Pierwotnie (w wersji z 23 października) nie było też sformułowania mówiącego, że "Łącznie, wydatki publiczne w relacji do PKB wzrosły do poziomu 49,4 proc. tj. najwyższego od blisko 30 lat". To zdanie znalazło się dopiero w drugiej wersji dokumentu (z 3 listopada) oraz tej ostatecznej.

Zaostrzono także akapit odnoszący się do polityki fiskalnej rządu. Ostatecznie pojawił się tam bowiem fragment mówiący o tym, że "w konsekwencji znacznie wyższego niż wcześniej zakładano poziomu deficytu sektora w 2024 i 2025 r., planowany na 2026 rok deficyt jest o 2 pkt. proc. PKB wyższy od założonego przez rząd w przyjętym w październiku ub.r. Średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym".

W opublikowanej wersji nie znalazło się za to sformułowanie, widniejące jeszcze w wersji z 3 listopada, a mówiące, że "ze względu na pogorszenie sytuacji fiskalnej, agencje ratingowe obniżyły perspektywy ratingu polskiego zadłużenia". Czemu ten fragment zniknął?

- Ogon nie może kręcić psem. Kto powinien mieć większy autorytet i na kogo się powoływać? Nigdy Rada nie powoływała się na opinię agencji - przekonuje osoba znająca kulisy prac nad dokumentem RPP.

Spore zmiany zaszły też na końcu dokumentu, dotyczą długu. W wersji z 23 października wyglądało to następująco:

Zakładane w Strategii szybkie narastanie relacji długu publicznego do PK może rodzić ryzyka dla stabilności makroekonomicznej. Z tego względu, dla zahamowania tej tendencji oraz zachowania odporności polskiej gospodarki na zewnętrzne szoki pożądane jest podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia deficytu sektora finansów publicznych.

Aktualna wersja jest bardziej rozbudowana i wyraźnie mniej korzystna dla rządu, bo kolejny raz podkreśla m.in. rozjeżdżanie się założeń z rzeczywistością.

W przyjmowanych przez Radę Polityki Pieniężnej opiniach do projektów ustaw budżetowych na lata 2023-2025, Rada rokrocznie wskazywała, że w związku z prognozowanym wzrostem relacji długu publicznego do PKB, pożądane jest podjęcie działań, które pozwolą zahamować tę tendencję. Obecnie założone w Strategii ścieżki deficytu sektora finansów publicznych i długu publicznego są znacznie wyższe niż prognozowane w poprzednich latach. Tak szybkie narastanie relacji długu publicznego do PKB rodzi ryzyka dla stabilności makroekonomicznej. Dla ustabilizowania tej relacji oraz zachowania odporności polskiej gospodarki na zewnętrzne szoki, pożądane jest podjęcie działań zmierzających do ograniczenia deficytu sektora finansów publicznych - brzmi oficjalna wersja.

Pierwsza wersja opinii z 23 października nazywana jest przez naszego rozmówcę, znającego szczegóły sprawy, "gołębią" czy wręcz "protuskową". Późniejsze wersje były zaostrzane. Finalnej, choć przywrócono w niej neutralne śródtytuły, wyraźnie jednak bliżej do ostrzejszej wersji opinii z 3 listopada niż tej październikowej.

Zdaniem naszych rozmówców, znających kulisy prac nad opinią RPP, cała procedura powstawania dokumentu to efekt rozgrywek zarówno wewnątrz banku centralnego, jak i na zewnątrz, w relacjach z rządem.

To Adam Glapiński wyszedł z pierwszą wersją projektu opinii, która miała 'gołębi' charakter, tzn. była względnie łaskawa dla rządu. Mówi się, że to efekt jego zabiegów w rządzie, by powołać jego bliską współpracowniczkę Martę Kightley na kolejną kadencję, bo aktualna kończy się w przyszłym roku. Dzięki temu mogłaby zabezpieczać interesy Glapińskiemu jeszcze przez kilka lat po jego odejściu w 2028 roku. W ramach tych zabiegów mówi się 'pal sześć finanse publiczne, lepiej nie krytykować'. Tyle że to doprowadziło do buntu wewnątrz zarządu NBP - relacjonuje rozmówca.

Inny uzupełnia tę relację. Wskazuje, że w zarządzie NBP uwidacznia się pięcioosobowa większość coraz bardziej niechętna prezesowi Glapińskiemu. - Chodzi o Artura Sobonia, Rafała Surę, Piotra Pogonowskiego, Martę Gajęcką i Pawła Muchę - wylicza rozmówca zbliżony do banku centralnego.

Jego zdaniem to, co wydarzyło się z opiniami RPP, to w istocie "narracja nowej większości w zarządzie, która chce pokazać Glapińskiego jako układnego, starszego pana, a nie wilka z Wall Street walczącego z Tuskiem".

- Prezes w październiku wyszedł z propozycją dość stonowanej opinii, ale zarząd to zaostrzył i miejscami szedł w publicystykę, co widać po treści śródtytułów w jednej z wersji projektu opinii, a następnie Rada Polityki Pieniężnej postanowiła wrócić częściowo do "ustawień fabrycznych". W efekcie opinia nie wydaje się konfrontacyjna, wszystkie elementy obiektywnie zasługujące na krytykę, jak wysoki deficyt czy galopujące zadłużenie, tam się właśnie znalazły - przekonuje rozmówca.

Zadaliśmy NBP pytania dotyczące wydarzeń związanych z powstawaniem ostatecznej wersji opinii RPP. Czekamy na odpowiedź.

Tomasz Żółciak i Grzegorz Osiecki, dziennikarze money.pl