System idealny? Liniowy podatek i bezwarunkowe transfery społeczne [OPINIA]

Opinia dr Marka Ignaszaka, pracownika naukowego na Uniwersytecie Goethego we Frankfurcie, powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. W naukach społecznych, w tym w ekonomii, na jedno pytanie istnieje często wiele różnych odpowiedzi. O takich spornych kwestiach dyskutują zaproszeni do Ringu ekonomiści. Tematem przewodnim szóstej edycji tego projektu jest kształt polskiego systemu podatkowo-składkowego. Zastanawiamy się, czy jest sprawiedliwy i efektywny. Z dr Ignaszakiem polemizuje dr hab. Michał Brzeziński, profesor ekonomii na Wydziale Nauk Ekonomicznych UW. Wstępem do dyskusji jest artykuł Grzegorza Siemionczyka, głównego analityka money.pl, który prezentuje wyniki ankiety wśród szerokiego grona ekonomistów.

Czy system podatkowy w Polsce powinien być mniej czy bardziej progresywny niż obecnie? Mam wrażenie, że dyskusja ta toczy się w oderwaniu od tego, co chcemy w osiągnąć i czym są nierówności dochodowe. W tym kontekście chciałbym postawić dwie tezy. Po pierwsze: nierówności dochodowe można skutecznie niwelować bez progresji podatkowej i takie podejście ma istotne zalety. Po drugie, nierówności dochodowe pełnią ważną rolę w gospodarce rynkowej.

Na początku ustalmy reguły gry. Po pierwsze, skupiam się tutaj tylko na opodatkowaniu pracy. Po drugie, polski system podatkowy jest progresywny (tzn. że ludzie o wyższych dochodach przekazują do budżetu ich większą część niż ludzie o niższych dochodach - przyp. red.) jedynie w niewielkim stopniu, głównie dlatego, że staje się regresywny po przekroczeniu pewnego pułapu dochodów (z powodu fikcyjnego samozatrudnienia, konstrukcji składek na ubezpieczenia społeczne itp).

Ponadto, z niezrozumiałych powodów niektóre aktywa traktowane są przez fiskus bardziej przychylnie (nieruchomości) niż inne (akcje). Zlikwidowanie tych wypaczeń systemu podatkowego wraz z jego uproszczeniem tak, aby wszystkie formy dochodu było traktowanie podobnie, jest tanim sposobem zwiększenia bazy podatkowej i poprawienia alokacji kapitału i pracy w gospodarce. Ale to z jednej strony jest dla wszystkich oczywiste i ja nie mam tutaj nic nowego do powiedzenia, a z drugiej strony mam wrażenie, że to już jest o jeden krok za daleko. Jest to bowiem dyskusja o tym, którędy iść, bez wcześniejszego ustalenia celu wędrówki.

Podatki mają trzy funkcje: finansować wydatki publiczne, korygować alokację zasobów gdy rynek robi to wbrew preferencjom społeczeństwa oraz zmniejszać nierówności. Cel pierwszy jest w miarę oczywisty. Jako społeczeństwo potrzebujemy, armii, dróg i szpitali, za które musimy zapłacić. Do celu drugiego też nietrudno się przekonać. Jeśli coś opodatkujemy, ludzie w gospodarce wytworzą tego mniej. Są produkty w gospodarce, których mamy za dużo lub za mało, ponieważ ich producenci działają jedynie w swoim interesie, a nie w interesie całego społeczeństwa.

Przykładowo, podatki od emisji CO2 zmuszają producentów do uwzględniania wszystkich kosztów ich emisji w swoich decyzjach, a nie tylko zysków jednej firmy. Subsydia (czyli negatywne podatki) do badań i innowacji zmuszają firmy do uwzględniania całkowitych korzyści jakie społeczeństwo ma z nowych technologii.

Cel trzeci, zmniejszanie nierówności, jest trochę bardziej subtelny. Dlaczego w ogóle państwo miałoby ingerować w fakt, że jedni zarabiają więcej niż inni? Ekonomiści jako wyjaśnienie zwykle przywołują zasadę malejących krańcowych korzyści z konsumpcji. Mówi ona, że każda kolejna jednostka konsumpcji daje nam coraz mniej radości, nazywanej użytecznością w żargonie ekonomistów.

Przykładowo, drugi jacht daje dużo mniej szczęścia niż pierwszy ciepły posiłek. Albo wyobraźmy sobie, że na przyjęciu urodzinowym jest dwóch gości. Jeden otrzymał cztery kawałki tortu, drugi ani jednego. Dobry gospodarz przyjęcia rozumie malejące krańcowe korzyści z konsumpcji i wie, że zjedzenie czwartego kawałka tortu daje mniejszą użyteczność niż zjedzenie pierwszego kawałka. Przekazuje więc jeden kawałek od "bogatego" do "biednego". To zwiększa całkowitą sumę użyteczności na przyjęciu bo bogaty traci mniej, niż biedny zyskuje. Dopiero gdy obaj goście mają po dwa kawałki, dalsze zwiększenie całkowitej radości z konsumpcji przez redystrybucję jest niemożliwe.

Niestety w praktyce nasza możliwość zmniejszania nierówności jest ograniczona przez fundamentalne prawo podatków z drugiego paragrafu: jeśli coś opodatkujemy, będziemy tego mieli mniej. Jeśli opodatkujemy pracę, ludzie będą mniej pracować i poświęcać mniej czasu na zdobywanie nowych umiejętności. Może roztropny gospodarz zdaje sobie sprawę, że gdy pozwolimy "bogatemu" zatrzymać większość tortu, ten zrobi wszystko co w jego mocy, żeby tort był jak największy i wszyscy na tym skorzystają? Nawet tym, którzy otrzymają tylko jeden kawałek, będzie lepiej, gdy na przyjęciu pojawi się dużo większy tort.

W mojej ocenie coraz więcej współczesnych badań sugeruje, że możemy do pewnego stopnia upiec dwie pieczenie na jednym ogniu: zmniejszyć nierówności bez zniechęcania do wysiłku. Pomaga w tym płaski systemem podatkowy, czyli taki, w którym podatki stanowią zbliżony procent dochodu bez względu na to, ile godzin pracujemy, bez względu na to jak dużo zarabiamy, bez względu na to czy inwestujemy w obligacje, akcje, czy nieruchomości.

Funkcja redystrybucyjna podatków w takim systemie jest spełniana przez bezwarunkowe transfery. Bezwarunkowe czyli bez progów dochodowych i wymogów do spełnienia.

Żeby zrozumieć dlaczego, wyobraźmy sobie dwie osoby. Jedna zarabia brutto 10 zł na godzinę pracy, druga 12 zł. Są dwa sposoby na zmniejszenie nierówności między nimi. Pierwszy to progresywne podatki: stawka podatku od dochodu do 10 zł wynosi 10 proc., od dochodu wyższego 50 proc. To znaczy, że biedniejsza osoba płaci 1 zł podatku, bogatsza 2 złote (1 zł od pierwszych 10 zł pensji i 1 zł od kolejnych dwóch). Po podatkach rozkład dochodów wynosi 9 i 10 złotych "na rękę". Rząd zbiera 3 złote, za które utrzymuje armię. Nierówności są mniejsze aż o połowę: różnica w dochodach przed podatkami wynosi 2 zł, a po podatkach jedynie 1 zł.

Ale jest też inny sposób radzenia sobie z nierównościami. Wyobraźmy sobie, że obie osoby płacą 40 procent podatku. Rząd zbiera więc 4 zł od pierwszej i niemal 5 zł od drugiej osoby. Armia wciąż kosztuje 3 zł a więc zostaje nam w budżecie 6 zł. Ta kwota jest przeznaczona na bezwarunkowy transfer dla obu osób, po 3 zł na osobę. Po uwzględnieniu podatków oraz transferów ponownie mamy 9 i 10 złotych na "rękę", czyli dokładnie tak samo jak poprzednio. Osiągamy to bez progresji podatkowej, bowiem obie osoby płacą identyczny podatek: 40 proc.

Fundamentalna różnica jednak jest taka, że ta "bogatsza" osoba zatrzymuje teraz 60 groszy z każdej dodatkowej godziny pracy, a nie jedynie 50 groszy jak poprzednio. To zmienia jej kalkulację co do tego, ile godzin pracować. Bardziej też opłaca się skończyć studia podyplomowe, które pozwolą na awans i podwyżkę do 13 zł.

Ten przykład jest oczywiście zbyt prosty żeby uwzględnić wszystkie komplikacje prawdziwego życia. Jednak uwidacznia prostą zasadę, że zmniejszanie nierówności może odbywać się także bez progresywnych podatków. Co więcej, w ten sposób zamożniejsi obywatele będą mieli większe bodźce do pracy niż w progresywnym systemie. Jeśli będą pracować więcej, to zwiększy się rozmiar tortu na naszym przyjęciu.

Uważny czytelnik zauważy, że choć całkowity dochód na rękę osoby o niższych zarobkach w nowym systemie to wciąż 9 zł, tak jak przy progresywnych podatkach, to teraz ma on mniejsze bodźce do pracy. Z każdej dodatkowej godziny pracy zatrzymuje jedynie 6 zł, a nie aż 9 zł jak poprzednio. Jeśli przyjmiemy ryzykowne założenie, że zarobki są w pewnym stopniu związane z wkładem danej osoby do wartości dodanej w gospodarce, czyli z "produktywnością" tej osoby, to ludzie o wyższych zarobkach będą przeciętnie bardziej produktywni według naszej definicji. W efekcie, koszt jakim jest utrata godzin pracy osoby o niższej produktywności jest mniejszy, niż korzyść, jaką mamy z dłuższych godzin pracy osoby o wyższej produktywności.

Polityka gospodarcza to sztuka równoważenia kosztów i korzyści. Żadne rozwiązanie nie jest dobre, są tylko mniej lub bardziej złe. W mojej ocenie system zaproponowany wyżej jest mniej zły niż progresywne podatki.

Na początku tekstu obiecałem, że powiem, dlaczego do pewnego stopnia nierówności dochodowe są niezbędne dla funkcjonowania gospodarki rynkowej. W tym miejscu tekstu mamy już wszystkie elementy układanki. Nierówności dochodowe motywują do wysiłku, zdobywania wykształcenia i tworzenia innowacji. Intuicyjnie rozumiemy, dlaczego artyści otrzymują prawa autorskie do swoich utworów. Z tego samego powodu firmy, które wynajdą nową technologię, otrzymują patent na jej wyłączne wykorzystanie. Poprzez obietnicę przyszłych zysków tworzymy bodźce dla firm do ponoszenia kosztów związanych z tworzeniem nowych technologii, nowych leków, czy nowych produktów. Podobnie poprzez obietnicę wyższej płacy tworzymy bodźce dla pracowników do wysiłku w pracy i zdobywania wykształcenia.

Nie ma żadnych wątpliwości, że nierówności dochodowe generują koszty dla społeczeństwa. Z powodów, o których pisałem wyżej, nie ma też jednak wątpliwości, że generują korzyści. Ostatecznie, to jak dużo tortu jesteśmy w stanie poświęcić w zamian za jego bardziej równomierny podział, jest kwestią preferencji społecznych.

Pytanie o adekwatność poziomu progresji podatkowej lub poziomu nierówności dochodowych nie ma więc sensu w oderwaniu tego, kto jest na wygrywającym końcu tychże nierówności. A to już zależy od tego, jak zaprojektujemy rynki pracy i kapitału.

To czy informatyczka zarabia więcej i o ile więcej od nauczycielki jest naszym wyborem. Tak jak naszą decyzją jest to czy miliarderem zostaje osoba, która stworzyła lek na raka, czy raczej ta, która stworzyła nową aplikację do przesyłania zdjęć. Obietnica wyższych zarobków jest narzędziem, które powinniśmy wykorzystywać do naszych celów, a nie zwalczać za wszelką cenę.

Na koniec chciałbym odpowiedzieć na jeszcze jedno pytanie. Skoro podatki dochodowe od ludzi i firm obniżają opłacalność pracy, edukacji i innowacji, dlaczego w ogóle istnieją? W idealnym świecie wydatki publiczne byłyby w pełni finansowane podatkiem od konsumpcji (np. VAT). Ostatecznie nie obchodzi nas przecież to, że niektórzy mają więcej pieniędzy od innych, a jedynie to, że jedni mają więcej użyteczności, która pochodzi z konsumpcji. Niestety, nie każdą konsumpcję można opodatkować.

W szczególności, konsumpcja ludzi bogatych jest trudniejsza do opodatkowania, co prowadzi do dużych nierówności gdy opieramy się jedynie na podatku od konsumpcji. Przykłady konsumpcji trudnej do opodatkowania to wpływy polityczne, wpływy kulturowe czy medialne, lub nieruchomości i aktywa finansowe za trzymane za granicą.

Te trudności w opodatkowaniu pewnych form konsumpcji uzasadniają istnienie podatków dochodowych dodatkowo do podatków od konsumpcji. To jest kontekst, w jakim należy rozumieć zyskujące w ostatnim czasie zwolenników propozycje podatków majątkowych: jako niedoskonały sposób opodatkowania konsumpcji osób bogatych. W świetle tego, co powiedzieliśmy wyżej, to rozwiązanie ma sens szczególnie w połączeniu z obniżeniem podatków dochodowych.

Autorem opinii jest dr Marek Ignaszak, adiunkt na Uniwersytecie Goethego we Frankfurcie. Wcześniej pracował i uczył na Uniwersytecie Oksfordzkim oraz w London School of Economics.