NIK: Do 100 lat potrwa osiągnięcie wymaganego poziomu stężeń pyłów zawieszonych

Jakość powietrza na danym obszarze jest wynikiem oddziaływania różnych czynników o charakterze lokalnym i ponadregionalnym. Należą do nich przede wszystkim wielkość i źródła emisji poszczególnych zanieczyszczeń powietrza oraz warunki meteorologiczne występujące w danym okresie. Istotną rolę odgrywa również ukształtowanie terenu. Na jakość powietrza może także oddziaływać emisja napływowa, tj. emisja spoza obszaru, na którym analizowana jest aktualna jakość powietrza. Zatem na aktualny stan zanieczyszczenia powietrza wpływ ma zarówno działalność człowieka, jak i uwarunkowania zewnętrzne. Ostatecznie jednak to właśnie jakość powietrza - zwłaszcza mierzona w dłuższym okresie (kilka lat) - świadczy o skuteczności lub nieskuteczności działań władz publicznych podejmowanych w celu ochrony powietrza. W Polsce, podobnie jak w innych krajach UE, dopuszczalne poziomy substancji wynikają z odpowiednich dyrektyw unijnych, podano w komunikacie.

"Główną przyczyną niedostatecznej jakości powietrza w Polsce jest emisja pyłów zawieszonych i B(a)P z domowych pieców i lokalnych kotłowni węglowych, w których spalanie węgla odbywa się w nieefektywny sposób. Jest to tzw. niska emisja. Jej cechą charakterystyczną jest to, że powodowana jest przez liczne źródła wprowadzające do powietrza niewielkie ilości zanieczyszczeń. Jednak duża liczba miejsc emisji wprowadzających zanieczyszczenia do powietrza na niewielkiej wysokości powoduje, że zjawisko to jest bardzo uciążliwe. Zanieczyszczenia gromadzą się wokół miejsca powstawania, a są to najczęściej obszary o zwartej zabudowie mieszkaniowej" - czytamy.

Od czasu poprzedniej kontroli NIK dotyczącej problematyki ochrony powietrza (P/14/086) sytuacja Polski na tle innych krajów UE niewiele się zmieniła. Biorąc pod uwagę zanieczyszczenie powietrza PM10, PM2,5 oraz B(a)P, Polska jest jednym z krajów UE z najgorszą jakością powietrza. Z danych raportu Europejskiej Agencji Środowiska (EEA) z 2017 r. wynika m.in., że w 2015 r. spośród 28 krajów UE najczęstsze przekroczenia stężeń dobowych PM10 (w skali całego kraju) występowały w Bułgarii, a zaraz potem w Polsce. Z kolei w przypadku PM2,5 oraz B(a)P wysokość stężeń rocznych tych substancji w 2015 r. plasowała Polskę na pierwszym miejscu wśród najbardziej zanieczyszczonych krajów UE, podano również.

NIK skontrolowała 3 ministerstwa: środowiska, energii, przedsiębiorczości i technologii, 5 urzędów marszałkowskich, 13 urzędów miast i gmin. Okres objęty kontrolą to lata 2014-2017 (I półrocze).

"Zarówno w okresie objętym kontrolą, jak i w dłuższym okresie (lata 2010-2017) główny problem w zakresie jakości powietrza w Polsce stanowiły zbyt wysokie stężenia pyłów zawieszonych (PM10 i PM2,5) oraz B(a)P. W tym okresie przekroczenia poziomów dopuszczalnych dla pyłów zawieszonych odnotowywano w 74-91% (PM10) i 35-52% (PM2,5) wszystkich stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza, a w przypadku B(a)P przekroczenia poziomu docelowego występowały od 83% nawet do 100% stref" - czytamy dalej.

Przeprowadzona w czasie kontroli NIK analiza wskazuje, że koszty zewnętrzne spowodowane złą jakością powietrza (z uwagi na oddziaływanie PM2,5) na obszarze 5 województw objętych kontrolą wynoszą ok. 12,6 mld zł w skali roku.

Według NIK, całość materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonej kontroli, zwłaszcza w kontekście tak wielkich nakładów, wskazuje na konieczność weryfikacji przyjętego kierunku działania pod kątem możliwych do osiągnięcia rezultatów planowanych zadań. Trzeba uwzględnić założenia UE w dziedzinie ochrony środowiska, które m.in. przewidują do 2020 r. znaczącą poprawę jakości powietrza oraz zapisy Krajowego Programu Ochrony Powietrza, który zakłada osiągnięcie w Polsce do 2030 r. jakości powietrza zgodnej z wytycznymi WHO. Tymczasem żaden ze skontrolowanych POP nie przewiduje w roku końcowym jego realizacji osiągnięcia poziomu docelowego dla B(a)P, który w UE, w tym i w Polsce, jest i tak ponad ośmiokrotnie wyższy niż zalecany przez WHO. Założeniem tych programów jest natomiast osiągnięcie w roku docelowym poziomów dopuszczalnych m.in. dla PM10 i PM2,5 (które są dwukrotnie wyższe niż wskazania WHO), przy czym takie możliwości należy łączyć z pełnym wdrożeniem przyjętych przez sejmiki województw uchwał
antysmogowych, podano także.

NIK wskazała jednak, że obecnie przyjęte rozwiązania nie są w stanie zapewnić skutecznego nadzoru nad wdrożeniem wymogów tych uchwał z uwagi na zbyt mały, w stosunku do potrzeb, potencjał kontrolny odpowiednich służb gminnych (niska liczba kontroli w części gmin, wysokie koszty badania próbek z palenisk). Pokreślić również należy, że wymogi te obowiązują tylko w niektórych województwach, podczas gdy zanieczyszczenie powietrza stanowi problem ogólnokrajowy. Poza tym NIK wskazała, że rozwiązania na szczeblu centralnym, przyjęte w toku obecnej kontroli lub aktualnie projektowane, będą niewystarczające dla zdecydowanej poprawy jakości powietrza i osiągnięcia zakładanych efektów wdrożenia uchwał antysmogowych. Przyjęte w 2017 r. rozporządzenie regulujące wymogi dla kotłów na paliwa stałe dotyczy tylko nowych kotłów, natomiast w użytkowaniu w dalszym ciągu pozostaną urządzenia grzewcze, które charakteryzują się wysokimi parametrami emisji zanieczyszczeń do powietrza. Ważniejsze jest jednak to, że aby uregulowania
te mogły realnie przyczynić się do poprawy jakości powietrza w Polsce, muszą im towarzyszyć m.in. odpowiednie przepisy w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych dopuszczonych do sprzedaży. Tymczasem przygotowany przez ministra energii projekt rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych nie przewiduje paliw o takiej jakości, która zapewniłaby osiągnięcie parametrów emisji zanieczyszczeń dla kotłów klasy 5 oraz spełniających wymagania Ekoprojektu, a właśnie taki standard został przyjęty w analizowanych podczas kontroli NIK uchwałach antysmogowych. Szczegółowa analiza pięciu możliwych scenariuszy wdrożenia uchwały antysmogowej dla województwa małopolskiego wykazała jednoznacznie, że tylko przyjęcie standardu dla kotłów na poziomie 5 klasy może zapewnić dotrzymanie granicznych wartości stężeń rocznych PM10 i PM2,5, a w przypadku B(a)P wartość normatywna i tak nie zostanie w wielu przypadkach dotrzymana, chociaż przekroczenia poziomu docelowego w tym wariancie będą relatywnie najniższe.

"W ocenie NIK, możliwość osiągnięcia w Polsce jakości powietrza zgodnej z zaleceniami WHO w odniesieniu do PM10, PM2,5, a przede wszystkim B(a)P nie znajduje potwierdzenia w aktualnie realizowanych i przewidywanych w przyszłości działaniach naprawczych. Zdaniem NIK warunki takie zostaną stworzone tylko w przypadku zasadniczej zmiany w sposobie ogrzewania gospodarstw domowych, w szczególności poprzez odpowiednie ograniczenie możliwości stosowania paliw stałych w sektorze komunalno-bytowym oraz zwiększenie wykorzystania sieci ciepłowniczych i gazowych lub innych mniej emisyjnych źródeł ciepła. To z kolei wymaga podjęcia strategicznych decyzji dotyczących funkcjonowania w przyszłości górnictwa węgla kamiennego, z uwzględnieniem przewidywanej rentowności tego sektora i kosztów zewnętrznych powodowanych złą jakością powietrza, która w Polsce w głównej mierze wynika ze stosowania paliw stałych w gospodarstwach domowych. Z jednej strony, projektowany jest program wsparcia finansowego dla procesów mających zapewnić
poprawę jakości powietrza przy wykorzystaniu ponad 100 mld zł środków publicznych, lecz - jak wskazują ustalenia kontroli - nie ma pewności, że działania te pozwolą na osiągnięcie oczekiwanej poprawy jakości powietrza. Z drugiej strony, należy wziąć pod uwagę wyniki kontroli NIK dotyczące funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego w latach 2007-2015 na tle założeń programu rządowego (P/15/074). W informacji o wynikach tej kontroli wskazano w szczególności, że w latach 2007-2015 nierozwiązanym problemem spółek węglowych była niska wydajność wydobycia, przerosty zatrudnienia i nieefektywny system wynagradzania, przekładający się na wysoki udział kosztów stałych w prowadzonej działalności oraz jej dużą wrażliwość na wahania popytu i cen węgla. Wskazano również, że realizowane w tym okresie działania nie przyczyniły się do zapewnienia rentowności i konkurencyjności na rynku krajowym i zagranicznym wiodących producentów węgla" - czytamy dalej.

"W ocenie NIK, w okresie objętym kontrolą minister środowiska nie podejmował aktywnych, adekwatnych do skali problemu, działań na rzecz kształtowania polityki ochrony powietrza w kraju oraz zapewnienia właściwego funkcjonowania niektórych elementów systemu ochrony powietrza. [...] W ocenie NIK, działalność ministra energii była niewystarczająca i nieadekwatna do skali problemu. Minister również w niedostatecznie realizował swoje zadania związane z programem 'Czyste powietrze'" - podano.

Zarówno wyniki poprzedniej kontroli, jak i obecnej dobitnie wskazują, że podejmowane działania były nieadekwatne do skali i istotności problemów związanych z niedostateczną jakością powietrza w Polsce.

"Oszacowane przez WHO w skali roku skutki ekonomiczne zanieczyszczenia powietrza w Polsce ponad dwukrotnie przekraczają planowany na 2025 r. podwyższony poziom krajowych wydatków publicznych na ochronę zdrowia. Trudno w tym kontekście pozytywnie ocenić funkcjonowanie systemu ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, zwłaszcza że wydatki NFOŚiGW i WFOŚiGW (właściwych dla województw objętych kontrolą) na ochronę powietrza w 2016 r. były niemal dwustukrotnie niższe od przedstawionych przez WHO kosztów związanych z przedwczesnymi zgonami spowodowanymi zanieczyszczeniem powietrza. Dopiero w 2018 r. fundusze ochrony środowiska podpisały porozumienie w sprawie programu finansowego dedykowanego ochronie powietrza, który stwarza szansę na zapewnienie środków w wysokości zbliżonej do oszacowanych potrzeb. Niemniej jednak analiza materiałów źródłowych zgromadzonych w toku kontroli wskazuje na konieczność ponownej weryfikacji przyjętego kierunku działania w zakresie wsparcia finansowego procesów dotyczących
termomodernizacji i wymiany źródeł ciepła w budynkach jednorodzinnych pod kątem możliwych do osiągnięcia rezultatów planowanych zadań, przy równoczesnym uwzględnieniu celów polityki środowiskowej UE i założeń przyjętych w KPOP" - podsumowano.