Główny problem z regulacjami w Polsce? Jakość, a nie ilość [ANALIZA]

Ten artykuł stanowi wprowadzenie do ósmej edycji projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. Tym razem debatujemy o deregulacji gospodarki, którą zapowiedział premier Donald Tusk. Poniżej przedstawiamy wyniki ankiety wśród szerokiego grona ekonomistów na temat potencjału działań deregulacyjnych. Równolegle publikujemy dwie przeciwstawne opinie uczestników tej ankiety: dr hab. Krzysztofa Piecha, profesora Uczelni Łazarskiego, który jest zwolennikiem poluzowania regulacyjnego gorsetu dla firm, oraz dra Tomasza Makarewicza, wykładowcy na Uniwersytecie w Bielefeld w Niemczech, który jest do tej inicjatywy nastawiony sceptycznie.

W połowie lutego premier Donald Tusk zapowiedział deregulację polskiej gospodarki, powierzając to zadanie przedsiębiorcy Rafałowi Brzosce. - Musimy pilnie przygotować akty uwalniające gospodarkę - mówił premier na GPW. Jak przekonywał, deregulacja jest potrzebna, aby uwolnić przestrzeń dla polskich przedsiębiorców. To z kolei wpisywać ma się w szerszy plan pobudzenia inwestycji i zwiększenia konkurencyjności Polski.

Czy deregulacja jest w Polsce potrzebna? Czy nadzieje, które pokłada w poluzowaniu gorsetu regulacji szef rządu, są uzasadnione? Zapytaliśmy o to szerokie grono ekonomistów ze środowiska akademickiego, ale też biznesowego.

W naszej ankiecie udział wzięło 56 osób. Większość z nich inicjatywę premiera uważa za obiecującą. Ekonomiści często podkreślają jednak, że większym problemem jest nie tyle ilość przepisów, co ich jakość i stabilność. To prowadzi do paradoksu: deregulacja, prowadzona pośpiesznie i nieumiejętnie, może stabilność i przewidywalność ładu regulacyjnego zmniejszać, a nie zwiększać.

Blisko 61 proc. z ekonomistów, którzy wzięli udział w sondzie money.pl, zgodziło się z tezą (w tym ponad 30 proc. zgodziło się zdecydowanie), że "przedsiębiorstwa w Polsce są nadmiernie skrępowane regulacjami i obowiązkami administracyjnymi". Niespełna 27 proc. to stwierdzenie odrzuca.

Z nieco większym sceptycyzmem spotkała się druga teza z naszej ankiety, że "deregulacja polskiej gospodarki może zauważalnie przyspieszyć jej rozwój". Zgodziło się z nią 59 proc. ekonomistów, ale tylko 16 proc. zdecydowanie. Silnego impulsu wzrostowego w deregulacji nie dostrzega w ogóle ponad 30 proc. ankietowanych ekonomistów.

W zasadzie we wszystkich dostępnych rankingach w Polsce robienie biznesu jest trudniejsze niż w większości krajów UE. Wpływa na to rozmontowanie systemu prawnego, zmienność prawa oraz obowiązki administracyjne, w tym np. konieczność sprawozdawania tych samych rzeczy do różnych instytucji – mówi prof. Jan Hagemejer, prezes think-tanku CASE, wykładowca na Wydziale Nauk Ekonomicznych UW.

- Różnego rodzaju porównania międzynarodowe (np. Global Business Complexity Index) potwierdzają, że uwarunkowania dla biznesu nie są w Polsce korzystne. Jest wiele powodów takiej sytuacji, ale moim zdaniem najbardziej istotnym jest systemowa słabość procesu stanowienia prawa. Polski system legislacyjny cechuje się nadmierną aktywnością ustawodawczą, która prowadzi do inflacji prawa. Uchwalane przepisy są często zbyt szczegółowe i skomplikowane, co skutkuje ich niską przejrzystością oraz utrudnia ich interpretację i stosowanie - zgadza się Andrzej Halesiak z Towarzystwa Ekonomistów Polskich.

- Głównym problemem nie jest sama ilość obowiązujących regulacji, ale nieuporządkowany i arbitralny proces legislacyjny, który skutkuje wdrażaniem nieprzemyślanych zmian prawnych, podlegających w późniejszym czasie stałym korektom - dodaje Łukasz Kozłowski, główny ekonomista Federacji Przedsiębiorców Polskich. Wątek zmienności przepisów, niestabilności prawa, pojawia się w wielu komentarzach uczestników naszej sondy. Na ten problem uwagę zwracają nawet ekonomiści, którzy nie uważają, że polskie przedsiębiorstwa są nadmiernie usztywnione gorsetem regulacji.

- Dużym problemem w Polsce jest niestabilność prawa, zaś w mniejszym stopniu "nadmierne skrępowanie" regulacjami. Poprzez "nadmierne skrępowanie" rozumiem regulacje, które ograniczają możliwość kształtowania cen przez mechanizmy rynkowe lub tworzą bariery wejścia dla biznesu (pomijam regulacje środowiskowe wynikające z prawa europejskiego). Warto spojrzeć na dane OECD dotyczące obciążeń administracyjnych i regulacyjnych, wykorzystywane przy tworzeniu wskaźnika uregulowania rynków produktowych (PMR). Wskazują one na niski poziom skrępowania regulacjami w Polsce (2. najlepszy wynik spośród krajów OECD) - mówi prof. Michał Rubaszek ze Szkoły Głównej Handlowej.

Przywołane przez niego wskaźniki OECD to główny argument ekonomistów kwestionujących tezę, że polskie przedsiębiorstwa są dławione nadmiarem regulacji.

- Dostępne mierniki stopnia uregulowania gospodarki wskazują raczej, że Polska należy do relatywnie mało uregulowanych gospodarek wśród państw OECD. Lokuje się pod tym względem nieco gorzej niż kraje skandynawskie, ale lepiej niż wiele państw Europy Zachodniej czy USA. Oczywiście miary tego rodzaju nie są doskonałe i bez wątpienia można dążyć do zmian regulacyjnych i instytucjonalnych poprawiających jakość relacji na linii obywatel-urząd czy biznes-państwo, ale nie będą to raczej spektakularne reformy horyzontalne poprawiające znacząco sferę do tej pory bardzo zaniedbaną i dotyczącą ogółu Polaków czy firm. To będą raczej zmiany punktowe poprawiające coś konkretnego w danej branży czy usłudze publicznej - przekonuje dr Maciej Bukowski, wykładowca na WNE UW, prezes think-tanku WiseEuropa.

Pogląd, że o poprawę jakości prawa warto zabiegać, nawet jeśli nie należy oczekiwać spektakularnych wyników, jest bliski wielu uczestnikom naszej sondy. Niektórzy jednak są przekonani, że byłby to odczuwalny impuls dla gospodarki.

W mojej opinii przeregulowanie gospodarki to jedna z głównych przyczyn małego zainteresowania, szczególnie wśród ludzi młodych, podejmowaniem działalności gospodarczej, a także ograniczania inwestycji w rozwój czy rozszerzanie zakresu działalności przez istniejące przedsiębiorstwa - przekonuje dr hab. Tomasz Rachwał, profesor Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

- Skomplikowanie przepisów i ich bardzo częste zmiany to jeden z głównych powodów tego, że inwestycji w polskiej gospodarce jest znacznie mniej, niż by mogło być. W szczególności w paśmie firm małych i średnich. Firmy inwestują, gdy spełnione są dwa warunki konieczne. Pierwszym jest przekonanie, że popyt będzie odpowiedni, a drugim, że otoczenie prawne nie ulegnie wyraźnemu pogorszeniu. U nas to pogorszenie następuje często i, co ważne, bardzo niespodziewanie z punktu widzenia poszczególnych branż. Mniej regulacji i twarde zapewnienie, że zmiany będą wprowadzane z odpowiednim wyprzedzeniem, w sposób cywilizowany - znacząco przyspieszy rozwój naszej gospodarki - dodaje Piotr Soroczyński, główny ekonomista Krajowej Izby Gospodarczej (jego dłuższą opinię na temat deregulacji opublikujemy w ramach "Ringu ekonomicznego" money.pl za tydzień).

Co ciekawe, wśród ekonomistów, którzy zgodzili się z pierwszą tezą z naszej sondy (że przedsiębiorstwa są nadmiernie obciążone regulacjami) są tacy, którzy kwestionują drugą (że deregulacja przyspieszy rozwój gospodarczy).

- Co najmniej tak samo ważne jak ilość rozwiązań regulacyjnych jest ich jakość, a w Polsce bardzo często problemem jest sposób implementacji rozwiązań, które z różnych względów są potrzebne (np. RODO). Po drugie, bez zmiany kultury podejścia do stanowienia prawa, każda redukcja regulacji okazuje się jedynie krótkotrwała, gdyż bardzo szybko produkowane są nowe regulacje. Po trzecie, rozwój – w szczególności inwestycje – wymagają całościowego podejścia, dlatego też rzeczywiste zmiany w sferze gospodarczej wymagają także przywrócenia porządku w systemie sądowniczym, zapewnienia dostępu do czystej energii oraz zdjęcia nadmiernych obciążeń nałożonych na sektor finansowy - tłumaczy Andrzej Halesiak.

Ale właśnie ze względu na to, że deregulacja sama w sobie nie będzie prawdopodobnie iskrą, która rozpali polską gospodarkę, część ekonomistów zaleca dużą ostrożność w odciążaniu przedsiębiorstw. Zwracają uwagę na to, o czym w money.pl już pisaliśmy: że wiele regulacji służy ochronie konkurencji, więc ich pochopne usuwanie może pogorszyć efektywność rynków, zamiast poprawić.

- Deregulacja może oznaczać też eliminację regulacji, które mają uzasadnienie (nawet, jeżeli krępują działalność gospodarczą). Z tego względu uważam, że mgliście zdefiniowana "deregulacja" może mieć zarówno pozytywny, jak i negatywny wpływ na gospodarkę, rozumianą szerzej niż poziom PKB - zauważa prof. Rubaszek.

- Deregulacja może poprawić warunki prowadzenia biznesu, ale nie wygeneruje nowych motorów rozwoju. Może zmniejszyć część kosztów administracyjnych i zmniejszyć bariery wejścia. Ale dziś wyzwaniem np. dla budowy nowej czystej energetyki i przemysłu jest właśnie brak regulacji i jasnych zasad gry -  dodaje Michał Hetmański, prezes Fundacji Instrat i wykładowca w London Schoolf of Economics.

- Nie widzę takiej możliwości, żeby deregulacja znacząco przyspieszyła wzrost. W świecie, w którym kluczem do rozwoju są wielkie inwestycje w np. AI, deregulacja nie ma znaczenia. Samą inicjatywę premiera Tuska dotyczącą deregulacji należy moim zdaniem postrzegać raczej jako element kampanii przed wyborami prezydenckimi niż realne działanie. Oczywiście, jeśli coś uda się uprościć, będzie bardzo dobrze. Ale to nie będzie miało istotnego znaczenia dla zmian rozwojowych - konkluduje dr Radosław Piwowarski z Uniwersytetu Łódzkiego.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl