Każdy rząd popełnił ten błąd. Nieustanny piach w tryby [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Przez "silosowość" rozumiem strukturalną niezdolność do efektywnej współpracy pomiędzy poszczególnymi ośrodkami administracji państwowej, które koncentrują się na własnych wyzwaniach i nie koordynują swoich działań.

Z kolei przez "kadencyjność" rozumiem brak przewidywalności w zakresie realizacji rządowych programów rozwojowych pomiędzy kolejnymi kadencjami parlamentarnymi oraz upośledzenie procesu decyzyjnego w strukturach państwa w momencie zmiany władzy w wyniku wyborów. Obie te niewydolności systemu znam z autopsji, bo z bliska przyglądam się obszarowi największych inwestycji infrastrukturalnych, w którym musimy jak najszybciej nadrabiać wieloletnie zapóźnienia wobec dojrzałych gospodarek, na przykład w energetyce.

Tymczasem "silosowość" i "kadencyjność" nieustannie sypią tam piach w tryby.

Tych dwóch dysfunkcjonalności nie można przypisać konkretnemu środowisku politycznemu, ponieważ oddziałują na rzeczywistość niezależnie od tego, kto akurat sprawuje władzę. "Silosowość" i "kadencyjność" mają bowiem charakter ponadpartyjny i stanowią niechlubny fundament, na którym zbudowana jest polska polityka. Źródeł silosowego sposobu działania można częściowo szukać w dziedzictwie PRL, w której administracja i gospodarka były silnie scentralizowane i zhierarchizowane, a jednocześnie podzielone na odrębne piony resortowo-branżowe, działające często bardziej obok siebie niż ze sobą.

W poszczególnych ministerstwach, zjednoczeniach, kombinatach i branżach informacja płynęła przede wszystkim z góry w dół hierarchii, natomiast znacznie gorzej funkcjonowała wymiana wiedzy w poprzek, pomiędzy instytucjami. Pozostałości tego archaicznego systemu nadal są widoczne w modelu funkcjonowania państwa w trzeciej dekadzie XXI wieku. Zmieniły się ustrój, instytucje i pokolenia polityków, ale część utrwalonych przez dekady mechanizmów organizacyjnych okazała się wyjątkowo trwała.

Na to nakłada się specyfika rządów koalicyjnych, tworzonych przez kilka ugrupowań politycznych, które są naturalnym elementem demokracji, jednak w polskich realiach dodatkowo wzmacniają problem "silosowości".

Zwycięskie stronnictwa dzielą się bowiem stanowiskami i sferami wpływów zdobytymi w wyniku wyborów. Wszystko to tworzy niezwykle skomplikowaną układankę, będącą prawdziwą mozaiką partyjnych interesów, i sprawia, że aparat państwa nie działa jak jedna pięść, tylko przypomina zbiór niepasujących do siebie elementów, w którym lewa ręka nie wie, co robi prawa.

"Silosowość" w naszym państwie działa na dwóch płaszczyznach. Pierwsza to podział poszczególnych resortów między ugrupowania tworzące koalicję rządzącą. Bodaj najbardziej jaskrawym przykładem jest sektor energetyczny, w którym kompetencje zostały rozproszone pomiędzy aż trzy resorty: Ministerstwo Energii, Ministerstwo Klimatu i Środowiska oraz Ministerstwo Aktywów Państwowych.

Druga płaszczyzna to odwzorowanie układu koalicyjnego wewnątrz samych resortów. I tak, minister jest politykiem jednego ugrupowania, jeden z wiceministrów reprezentuje drugie, a kolejny jeszcze inne. Każdy z nich ma naturalną skłonność do autopromocji, eksponowania dorobku własnego stronnictwa politycznego i umniejszania dokonań koalicjantów.

Podziały te przenoszą się następnie na spółki państwowe i instytucje pozostające w orbicie poszczególnych resortów. Przykładowo MAP nadzoruje duże spółki energetyczne: Orlen, PGE, Eneę i Tauron. Z kolei po stronie Ministerstwa Energii pozostają PSE, Gaz-System, PERN i PEJ, odpowiedzialne odpowiednio za sieci przesyłowe, infrastrukturę gazową, projekty paliwowe i rozwój energetyki jądrowej. Ministerstwo Klimatu sprawuje natomiast nadzór nad NFOŚiGW, jednym z kluczowych źródeł finansowania transformacji energetycznej.

Trudno oczekiwać, aby tak zawiła konstelacja kompetencji i odpowiedzialności nie odbijała się negatywnie na efektywności funkcjonowania całego państwa.

Drugą chorobą trawiącą państwo polskie jest "kadencyjność". Znaczna część polityków, stronnictw i frakcji politycznych współtworzących rząd snuje plany inwestycyjne niewykraczające poza horyzont jednej kadencji parlamentarnej, przy czym w rzeczywistości perspektywa ta bywa jeszcze krótsza. Tymczasem przygotowanie i realizacja dużej inwestycji infrastrukturalnej – od pomysłu, przez fazę przygotowawczą i projektowanie, aż po jej wybudowanie – często zajmuje 7-8 lat, a nierzadko znacznie więcej. Kadencja parlamentu w Polsce trwa natomiast cztery lata.

Po zmianie władzy nowy rząd poświęca znaczną część pierwszego roku na umoszczenie się w swoich politycznych lennach i przeprowadzanie czystek kadrowych po poprzednikach, które nierzadko obejmują również doświadczonych urzędników niezwiązanych z żadną partią.

Ta karuzela kadrowa potrafi wyhamować realizację projektów infrastrukturalnych na długie miesiące, ponieważ jedni ludzie odchodzą, a ich następcy potrzebują czasu, aby wejść w złożone przedsięwzięcia, poznać ich uwarunkowania i przejąć odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Ostatni rok kadencji to z kolei przejście w tryb wyborczy, w którym polityczna kalkulacja i ostrożność wypierają inicjatywę i kreatywność.

Jeśli wybory wygrywa nowa ekipa albo dochodzi do zmiany układu sił w ramach dotychczasowej koalicji rządzącej, cykl zmian w politycznych lennach rozpoczyna się od nowa. Efekt jest taki, że brakuje ciągłości, współpracy i konsensusu wokół wielu kluczowych dla Polski projektów infrastrukturalnych, które co do zasady powinny być całkowicie wyjęte poza bieżący spór polityczny.

"Silosowość" i "kadencyjność" upośledzają rozwój polskiej energetyki jądrowej. Na konkretnym przykładzie widać pokazać skalę słabości aparatu państwa. Od końca 2022 do wiosny 2023 r. ówczesny rząd wskazał amerykańskie firmy Westinghouse i Bechtel jako partnerów odpowiedzialnych za dostawę technologii oraz realizację pierwszej elektrowni jądrowej, zlokalizowanej na północy Polski.

Nasza państwowa spółka PEJ od dłuższego czasu przygotowywała się do realizacji tego projektu, ale już na początku 2023 r. dotknęły ją głębokie zmiany kadrowe. W grudniu 2023 r. doszło natomiast do zmiany władzy, po której rotacja kadr jeszcze przyspieszyła. Od tamtej pory spółka miała już czterech prezesów i siedmiu wiceprezesów.

Zawirowania były również widoczne na stanowisku pełnomocnika rządu do spraw strategicznej infrastruktury energetycznej, który sprawuje bezpośredni nadzór nad projektem jądrowym. Od początku 2022 r. funkcję tę pełniło już sześć osób, przy czym jedna z nich pozostawała na stanowisku niewiele ponad tydzień.

W warunkach takiej instytucjonalnej degrengolady polskie pospolite ruszenie negocjuje dziś z Amerykanami tzw. umowę EPC, która przesądzi o kluczowych warunkach realizacji elektrowni jądrowej w Choczewie i na wiele lat zdefiniuje relacje pomiędzy polskim inwestorem a amerykańskimi partnerami, w tym zasady udziału polskich firm w tym przedsięwzięciu. Tymczasem naprawdę trudno wskazać silne atuty negocjacyjne, które polska strona mogłaby wykorzystać wobec Amerykanów, aby móc w tej kwestii spać spokojnie.

Nasza pozycja nie jest szczególnie mocna ani na poziomie politycznym, ani na poziomie samego projektu. W relacjach ze Stanami Zjednoczonymi Polska pozostaje partnerem wyraźnie słabszym, a dodatkowo najpierw wybrano firmy amerykańskie do realizacji inwestycji, a dopiero później przystąpiono z nimi do negocjowania szczegółowych warunków współpracy. Jakby tego było mało, w 2027 r. odbędą się w Polsce wybory parlamentarne, które mogą zasadniczo zmienić układ sił politycznych i uruchomić kolejny cykl zmian kadrowych oraz decyzyjnych.

Co istotne, przy tak daleko idącym braku współpracy i koordynacji Polska chce budować jeszcze drugą dużą elektrownię jądrową, a także mocno wejść w rozwój małych reaktorów modułowych, czyli SMR-ów. Z punktu widzenia rozwoju państwa kierunek ten wydaje się jak najbardziej słuszny. Otwarte pozostaje jednak pytanie, czy administracja państwowa, dotknięta problemem "silosowości" i "kadencyjności", będzie w stanie sprostać takiemu wyzwaniu.

Polska na pewno nie jest kolosem, ale bez wątpienia stoi na glinianych nogach. Na tak wątłych kończynach daleko nie zajdzie. I to nie tylko w energetyce.

.