Piła łańcuchowa to zły sposób na upraszczanie prawa [OPINIA]

Opinia dra Tomasza Makarewicza, wykładowcy na Uniwersytecie w Bielefeld w Niemczech, powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. W ósmej edycji Ringu debatujemy o deregulacji gospodarki, którą zapowiedział premier Donald Tusk. Dr Makarewicza polemizuje z dr hab. Krzysztofem Piechem, profesorem Uczelni Łazarskiego. Równolegle publikujemy opinię dr hab. Arkadiusza Sieronia z Uniwersytetu Wrocławskiego. Wprowadzeniem do debaty była ankieta wśród szerokiego grona ekonomistów na temat potencjału deregulacji.

To oczywiste, że regulacje powinny być przejrzyste i "proste" w obsłudze. W tej kwestii prawodawcy powinni rozmawiać z przedsiębiorcami. W tych sprawach zgadzam się z prof. Krzysztofem Piechem, którego opinia na temat deregulacji ukazała się w ramach "Ringu ekonomicznego" money.pl. Nie wszystkie argumenty prof. Piecha, który upatruje dużej szansy w deregulacji naszej gospodarki, wydają mi się jednak trafione. W tym artykule rozwinę te zastrzeżenia. Obecna moda na deregulację wydaje mi się bowiem próbą wylania dziecka z kąpielą.

Zacznijmy od podstaw, czyli od definicji. Deregulację rozumie się zazwyczaj jako zmniejszenie oddziaływania państwa na rynek lub aktorów gospodarczych poprzez usuwanie zasad co do cen, jakości i produkcji dóbr i usług. Czytając tekst prof. Piecha odniosłem jednak wrażenie, że zwolennicy deregulacji mylą to pojęcie z racjonalizacją regulacji.

Piech opisuje platformę SprawdzaMY, gdzie można zgłaszać pomysły deregulacji. Problem w tym, że najpopularniejsze sugestie wcale tego nie dotyczą. Dobry przykład to pomysł (moim zdaniem zresztą słuszny) zniesienia obowiązku badań okresowych dla osób z trwałą niepełnosprawnością, co ułatwi życie wielu Polkom i Polakom. Tylko że nie mówimy o wykreśleniu przepisów (na przykład reguł dotyczących pozycji osób niepełnosprawnych na rynku pracy), ale o uproszczeniu i racjonalizacji zastosowania istniejących regulacji. Chciałbym podkreślić, że nie jest to tylko przesadna drobiazgowość. Brak rozróżnienia pomiędzy deregulacją i racjonalizacją regulacji prowadzi nas do trzech błędów w podejściu do problemu.

Ulubiony chwyt retoryczny zwolenników deregulacji, który pojawia się też w tekście prof. Piecha, to przytaczanie liczby nowych regulacji (lub liczby stron maszynopisu, jaką zajmują) jako dowód na wciąż rosnącą biurokrację i nadmiar przepisów. Niestety, to kompletnie chybione podejście. Wróćmy do przykładu ze zniesieniem badań okresowych dla trwale niepełnosprawnych. Wedle portalu SprawdzaMY wymaga to znowelizowania odpowiedniej ustawy, co siłą rzeczy oznacza... nowe przepisy, "papierowy ślad" w ustawodawstwie. Najpewniej zwiększyłoby to objętość odpowiedniej ustawy i wymagałoby przepracowania przez odpowiednie podmioty ze służby zdrowia i gospodarki. Czyli - wedle kryterium Piecha - to "produkcja prawa", która "paraliżuje przedsiębiorczość".

Problem w tym, że takie naiwne liczenie aktów prawnych - bez oglądania się na ich kontekst i rolę w gospodarce - to zwykle jedyny bezpośredni dowód zwolenników deregulacji na to, że toniemy w nadmiarze reguł. Ich kolejne argumenty zazwyczaj przesuwają środek ciężkości dyskusji z samego istnienia regulacji na ich złą konstrukcję lub niestabilność. W swoim tekście Piech na przykład krytykuje system rozliczania podatku VAT, ale zarazem nie postuluje zniesienie tego systemu, tylko domaga się "zbudowania [go] od nowa - na prostych, przejrzystych zasadach". Nawet jeśli to dobra propozycja, wymaga też więcej "produkcji prawa", przed którą ostrzegał nas akapit wcześniej. A to prowadzi do kolejnej kwestii.

W trakcie swojej pierwszej prezydentury Donald Trump wprowadził zasadę "2 za 1", która (w uproszczeniu) wymagała, aby za każdą nową ważną regulację ścinać dwie już istniejące. Ostatnio mówi o przywróceniu tej zasady i podkręceniu jej do "10 za 1". Profesor Piech pisze, że to być może zbyt radykalna propozycja, ale wersja "3 za 1" pomogłaby szybko znieść bagaż biurokratyczny dla naszej gospodarki. Chwali też pierwotny program Trumpa pisząc, że dzięki temu amerykańskie firmy podniosły wydatki kapitałowe o 13 proc.

Ekonomista nie podaje niestety źródła danych - wedle mojej wiedzy, ten wzrost wyniósł 6,8 proc. i nie wiem skąd wniosek, że wzrost ten wziął się z akcji deregulacyjnej Trumpa. 2018 r. był ogólnie dobrym rokiem dla USA i częścią dłuższego okresu rozwoju amerykańskiej gospodarki, więc spodziewalibyśmy się wzrostu wydatków kapitałowych firm właśnie na takim poziomie, jak widać na przykładzie danych historycznych. Do tego wyraźnie opowiadający się za regulacjami Biden w 2021 i 2022 r. zanotował mniej więcej dwukrotnie lepszy wynik. Może regulacje nie są więc takie złe?

Tak naprawdę program "2 za 1" ekonomiści oceniali negatywnie. Od początku miał jedną podstawową wadę: z konieczności oznaczał chaos legislacyjny. To oczywiste, że nikt nie chce niepotrzebnych regulacji. Jeśli można jakąś wskazać, nikt nie będzie jej bronił przed zniesieniem.

Problem w tym, że jeśli pojawia się potrzeba nowej regulacji (o czym dalej w tym tekście), ale wymaga to usunięcia jakiejś liczby starszych, zmusza to ustawodawcę do okresowych "łowów" na reguły, które niekoniecznie są złe, wystarczy, że są gorsze lub mniej ważne od tej nowej. W praktyce ten proces musi być przypadkowy i arbitralny.

Właśnie dlatego większość amerykańskich przedsiębiorstw stale skarżyła się na to, że administracja Trumpa co prawda zmniejsza ciężar regulacji w ich sektorze, ale za cenę legislacyjnego chaosu i niepewności, nieraz kosztem firm, które zainwestowały już duże środki w przystosowanie się do regulacji (tu np. Czytelnicy mogą poczytać o przypadku przemysłu samochodowego).

Piech wspomina o "chaotycznych cięciach Elona Muska". Nie są one wypadkiem przy pracy, ale ucieleśnieniem bałaganu, jaki niesie ze sobą bezrefleksyjna, mechaniczna polityka deregulacji. Warto też podkreślić, że zarówno w 2017 r., jak i teraz, ofiarą szału deregulacji padło wiele reguł, które są korzystne dla społeczeństwa: zasady ochrony środowiska, BHP, praw klientów banków itd. Dochodzimy tu do trzeciego problemu.

Niektórzy komentatorzy gospodarczy zdają się zapominać o tym, że społeczeństwa nie składają się z samych firm. W dyskusji o regulacjach musimy pamiętać, że czasami wprowadzamy je z ważnych społecznie powodów. Jeden przykład podał sam profesor Piech, kiedy wezwał do gruntownej reformy, ale jednak nie do zniesienia podatku VAT. Państwo musi ten podatek jakoś zbierać (i stąd odpowiednie regulacje), bo ma różne ważne wydatki, jak szkolnictwo, ochrona zdrowia, bezpieczeństwo (vide Rosja) czy świadczenia społeczne (same emerytury to około 11 proc. PKB).

Ale jeszcze ciekawszy jest inny przykład, do którego wielokrotnie odwołuje się profesor Piech: rynek high-tech, w szczególności technologia blockchain. Jej dwa najbardziej znane zastosowania to kryptowaluty i tzw. NFT (non-fungible token). Oba reklamowano jako cyfrową i niezależną od państwa alternatywę dla tradycyjnych rynków finansowych. Ale nadzieje na razie się nie zrealizowały, większość z nas wciąż korzysta z tradycyjnych walut narodowych i klasycznego systemu bankowego, który gładko przeniósł się w internet. Do tego obie technologie nie są wolne od wad. NFT okazały się wehikułem piramid finansowych, kryptowaluty stały się popularnym środkiem na pranie pieniędzy, doczekaliśmy się też pierwszego kryptobankiera, którego skazano za oszustwo klientów (Sam Bankman-Fried).

Regulacje finansowe nie są wymysłem biurokratów. Wznosiliśmy je przez ostatnie cztery wieki, uczeni kolejnymi bańkami spekulacyjnymi, oszustami pokroju Charlesa Ponzi (od jego nazwiska pochodzi angielska nazwa piramidy finansowej: Ponzi scheme) oraz walką ze zorganizowaną przestępczością. Przykład blockchaina pokazuje, skąd często biorą się nowe regulacje: nowe technologie zwyczajnie wymagają nowych reguł gry. Właśnie dlatego bezrefleksyjna deregulacja nie jest nam potrzebna. A o regulacjach powinno decydować całe społeczeństwo, a nie tylko miliarderzy pokroju Brzoski i Muska.

Autorem opinii jest dr Tomasz Makarewicz, wykładowca na Uniwersytecie Bielefeld, członek grupy eksperckiej Dobrobyt na Pokolenia