Prezydent igra z budżetem. Rząd pojedzie na "zapasowym kole"? [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Na wstępie należy odkłamać mit mówiący o tym, że prezydent RP skróci kadencję Sejmu, jeżeli nie podpisze ustawy budżetowej do końca stycznia w związku z odesłaniem jej do Trybunału Konstytucyjnego.

W art. 225 Konstytucji, z którego wynika termin styczniowy, jest mowa o "przedstawieniu do podpisu", a nie o dacie podpisu. Jeżeli parlament wyśle projekt ustawy budżetowej do prezydenta przed końcem stycznia, to nie ma mowy o skróceniu kadencji. I nawet jeżeli prezydent wyśle budżet do TK, co odsunie w czasie datę jego podpisania, to nie ma żadnych podstaw do skrócenia kadencji, bo tu decydujące jest, kiedy na biurku w gabinecie prezydenta ten projekt się pojawi, a nie kiedy będzie on przez prezydenta podpisany.

Prezydent ma obowiązek podpisania ustawy budżetowej w ciągu siedmiu dni, czyli jeżeli dostałby ustawę na swoje biurko 31 stycznia, to musiałby ją podpisać do 7 lutego. Jeżeli przed podpisaniem odeśle tę ustawę do Trybunału Konstytucyjnego, to Konstytucja mówi, że TK musi orzec w tej sprawie w ciągu dwóch miesięcy (art. 224 Konstytucji), tj. do końca marca. No i wtedy data podpisu budżetu się odwleka, ale tutaj pisanie scenariuszy to fantastyka. Trzeba by było zgadywać, jaki może być wyrok TK, czy będzie dotyczył całej ustawy budżetowej, czy tylko fragmentu i co zrobi wtedy prezydent. To jest kompletnie nieprzewidywalne.

Co dalej z finansami publicznymi, w przypadku gdy prezydent nie podpisze budżetu w związku z odesłaniem go do Trybunału Konstytucyjnego? Ta kwestia została uregulowana w Konstytucji. W art. 219, ust 4 wskazano, że "jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy".

W Polsce w okresie przejściowym rząd może więc bezproblemowo prowadzić politykę finansową państwa, pobierać podatki, opłaty, daniny i realizować wydatki. U nas nie może dojść do sytuacji takiej jak w Stanach Zjednoczonych. Tam od czasu do czasu zdarzają się sytuacje budżetowego pata. Jeżeli Kongres nie uchwali budżetu, rząd nie ma prawa wydawać pieniędzy na niektóre cele, a setki tysięcy pracowników nie otrzymuje wypłat. To się nazywa "zamknięciem rządu".

Rekordowo długie "zamknięcie" w USA trwało 35 dni i miało miejsce na przełomie 2018 i 2019 roku. Choć warto zaznaczyć, że w Polsce mamy nieco inną sytuację, bo większość parlamentarna zapewne zaakceptuje budżet - punktem zapalnym procedury jest prezydent i jego podpis.

Na szczęście polska Konstytucja zapewnia ciągłość finansową państwa. Stany Zjednoczone są nietypowe pod tym względem. W większości państw istnieją procedury tymczasowej gospodarki finansowej. Oprócz bazowania na projekcie rządowym, w wielu krajach istnieje możliwość "prorogacji budżetowej", czyli przedłużenia obowiązywania ustaleń budżetowych z poprzedniego okresu. To nie zawsze jest dobre rozwiązanie, bo budżet roku poprzedniego bardzo rzadko przystaje do rzeczywistości roku następnego.

Przepis z art. 219 Konstytucji to procedura awaryjna w polskim porządku prawnym dotyczącym finansów publicznych, ale ten przepis nie dotyczy tylko przypadków odesłania budżetu do TK, ale wszystkich przypadków, w których z początkiem roku budżetowego nie mamy jeszcze formalnie uchwalonego budżetu.

Okazuje się, że ta procedura jest stosowana co roku, ponieważ niemal zawsze budżet uchwalany jest dopiero na początku roku budżetowego. To wynika z kalendarza budżetowego i procesu legislacyjnego. Nawet w latach, kiedy nie mamy jesiennych wyborów parlamentarnych i zmiany rządu, budżet procedowany jest w Sejmie i Senacie do końca stycznia. Zresztą sama Konstytucja pozwala na przekazanie projektu do końca stycznia (art. 225).

Zazwyczaj ustawa budżetowa była podpisywana przez prezydenta na początku lutego. Mieliśmy też jednak sytuacje, w których prezydent podpisywał ustawę budżetową dopiero w marcu. Było tak na przykład 12 marca 2001 r., a w 2020 r. "jechaliśmy" na procedurze awaryjnej cały kwartał, bo prezydent podpisał budżet dopiero 30 marca.

Gospodarka finansowa państwa nie może być zatrzymana. Mamy procedurę awaryjną. Obecny rząd będzie mógł realizować projekt ustawy budżetowej na mocy art. 219 ust. 4 Konstytucji. Prezydent legalnie nie może zatrzymać realizacji gospodarki finansowej państwa na podstawie projektu ustawy budżetowej. Choć możliwe są różne działania obstrukcyjne, czego dowodem było zawetowanie ustawy okołobudżetowej.

Na marginesie, dobrze, że rząd nie włączył do ustawy budżetowej przepisów z ustawy okołobudżetowej, bo to by dopiero komplikowało sytuację. Dlaczego? Ustawa okołobudżetowa jest zwykłą ustawą i nie ma dla niej procedury awaryjnej. Musi być ona przyjęta, aby realizować nawet niepodpisany projekt budżetu. Nie wyobrażam sobie ponownego weta.

Cała ta ewentualna sytuacja niesie ze sobą dużą niepewność, bo nie wiemy, które przepisy mogą być zaskarżone przez prezydenta i które zostaną uznane za niekonstytucyjne. Mamy obecnie chaos konstytucyjny, działania prezydenta i TK są nieprzewidywalne. Obecny budżet, lub poprawiony w wyniku orzeczeń trybunału, musi być uchwalony i podpisany przez prezydenta do końca roku. Ostatecznie nie może być "próżni budżetowej" w sensie formalnym - musi być ogłoszona, formalna ustawa budżetowa.

Ile zajmie to czasu? Tego nie da się przewidzieć. To tak jak w przypadku samochodu - kiedy złapiemy gumę, zakładamy koło awaryjne i jedziemy dalej. W końcu jednak musimy naprawić to zepsute, bo na tym awaryjnym można jechać tylko przez jakiś czas. Biorąc pod uwagę chaos prawny w Polsce, mogę sobie wyobrazić, że niemal do końca roku możemy jechać na kole awaryjnym. Oby nie. Igranie przez prezydenta budżetem jest sprzeczne z racją stanu i zagraża bezpieczeństwu obywateli.

Dr Sławomir Dudek, główny ekonomista i prezes Instytutu Finansów Publicznych