Coraz więcej państwa w gospodarce. "Pomyłki są kosztowne"

Grzegorz Siemiończyk, główny analityk money.pl: Cztery lata temu flagowy raport EBOR-u nosił tytuł: "Państwo kontratakuje". Najnowsza publikacja z tej serii dotyczy polityki przemysłowej, czyli właśnie jednego z pomysłów na zaangażowanie państwa w gospodarkę. Przez te cztery lata skala takich interwencji jeszcze się nasiliła?

Beata Javorcik, główna ekonomistka Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju: Tak, polityka przemysłowa powraca na dużą skalę i to nie tylko w krajach bogatych, ale też w tych biedniejszych, które często gorzej sobie z nią radzą. Dzieje się tak z trzech powodów. Po pierwsze, wiele rządów dostrzega wyzwania, z którymi rynek sam sobie nie poradzi. Chcą na przykład przyspieszyć zieloną transformację albo doprowadzić do reindustrializacji gospodarki. Po drugie, polityka przemysłowa prowadzona przez jedne państwa zachęca do analogicznych działań inne kraje. Europa reaguje na to, co robią Chiny i USA. Po trzecie, taka polityka jest popularna wśród wyborców – i to coraz bardziej. Przykładowo, w krajach postkomunistycznych poparcie dla większej roli państwa w gospodarce wzrosło od lat 90. XX w. do pandemii COVID-19, a po pandemii jeszcze się zwiększyło. Obecnie wśród ludzi powyżej 60. roku życia to poparcie przekracza już 50 proc.

Czy z tego wynika, że wzrost zaangażowania państwa w gospodarkę jest w pewnym stopniu napędzany starzeniem się ludności? Skoro poparcie dla większej roli państwa rośnie z wiekiem, a starszych osób przybywa, łatwo sobie wyobrazić, że także dla polityków ta kwestia nabiera znaczenia.

Taki profil poparcia dla większej roli państwa w gospodarce widać tylko w krajach postkomunistycznych. W krajach wysoko rozwiniętych to poparcie też od lat 90. XX w. trochę wzrosło, ale jest wyraźnie niższe niż w dawnym bloku wschodnim. I jest podobne we wszystkich grupach wiekowych. Wydaje się więc, że to doświadczenia transformacji gospodarczej sprzyjają takim nastrojom w krajach postkomunistycznych.

Jest sporo badań naukowych, które pokazują, że u ludzi, którzy w swoich latach formacyjnych, czyli we wczesnej dorosłości, doświadczyli czegoś negatywnego, np. recesji, trwale zmienia się pogląd na rolę państwa. Bardziej przychylnie patrzą na interwencje w gospodarkę, na redystrybucję i są mniej entuzjastycznie nastawieni do wolnego rynku.

Misją Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju jest wspieranie rozwoju gospodarki rynkowej. Starsi mieszkańcy Polski i innych państw, w których EBOR prowadzi działalność, są gospodarką rynkową rozczarowani? To poparcie dla większej roli państwa to jakaś forma nostalgii?

Prawdą jest, że w krajach postkomunistycznych rozczarowanie gospodarką rynkową nie byłoby dużym zaskoczeniem. Obraz kapitalizmu, który ludzie mieli w latach 80. XX w., nie uwzględniał tak wysokiego bezrobocia, jakie wystąpiło w pierwszej fazie transformacji. Nie było też wtedy świadomości, że ceną za większy dynamizm gospodarek kapitalistycznych jest np. mniejsza stabilność zatrudnienia, konieczność zmieniania pracy co jakiś czas, nabywania nowych kwalifikacji. A w niektórych krajach postkomunistycznych, gdzie np. pojawiła się oligarchia, uzasadnione jest też niezadowolenie z tego, w jakim kierunku poszła transformacja. Ale w krajach wysoko rozwiniętych też odnotowaliśmy wzrost entuzjazmu wobec roli państwa w gospodarce. Dlatego sądzę, że jest to raczej pokłosie szybkich zmian strukturalnych, do których doprowadziły zjawiska o charakterze ogólnoświatowym, jak globalizacja i postęp technologiczny. Na to nałożyły się jeszcze skutki szoków z ostatnich lat: pandemii, wojny w Ukrainie, zielonej transformacji.

Czy poparcie dla większej roli państwa w gospodarce oznacza też zgodę na większą koncentrację władzy, rezygnację z części wolności obywatelskich?

Nie. Poparcie dla demokracji jest głębiej zakorzenione niż poparcie dla własności prywatnej, dla wolnego rynku. Pokazywaliśmy to w raporcie z 2020 r., o którym pan wspomniał. Niemal wszędzie na świecie, z wyjątkiem Libanu, ponad 75 proc. osób uważa, że to ważne, aby żyć w kraju demokratycznym. Jednocześnie poparcie dla własności prywatnej często jest poniżej 50 proc.

Zwolennicy demokracji nie zdają sobie sprawy z tego, że duży udział państwa w gospodarce jest z tym systemem trudny do pogodzenia? Przykłady tej zależności obserwowaliśmy w ostatnich latach w Polsce, gdy spółki Skarbu Państwa finansowały przychylne wobec rządu media, a później wprost zaangażowały się w kampanię wyborczą.

Wydaje się, że ludzie nie widzą, jak łatwo jest wykorzystać firmy państwowe do celów politycznych. To zagrożenie dotyczy szczególnie państw, w których regulacje dotyczące firm państwowych są dalekie od ideału. A to jest niestety częste. Dzisiaj zresztą zagrożeniem dla procedur demokratycznych są nie tylko firmy państwowe, ale też niektóre prywatne, np. największe firmy technologiczne. Po wygranej Donalda Trumpa w USA w górę poszły ceny akcji firm Elona Muska, który z Trumpem współpracuje i finansowo wsparł jego kampanię wyborczą.

W niektórych krajach politycy są otwarci na większą rolę państwa w gospodarce niezależnie od preferencji wyborców. Przykładowo, były premier Mateusz Morawiecki nie krył swojego zafascynowania Koreą Południową, która wzbogaciła się m.in. dzięki państwowej ochronie największych spółek. Ale czy taki model wzrostu, napędzany przez wybrane przez rząd gałęzie przemysłu, może sprawdzić się w dzisiejszym świecie, gdy globalizacja jest w odwrocie? Wzrost interwencjonizmu jest zresztą jedną z przyczyn rosnących barier w handlu międzynarodowym.

Na potrzeby naszego raportu przeanalizowaliśmy politykę przemysłową w 140 krajach. Okazało się, że bardzo często ta polityka przybiera niepokojącą formę. Przykładowo, w 90 proc. przypadków dyskryminuje zagraniczne interesy. W tym sensie polityka przemysłowa może być siłą, która nasila fragmentację światowej gospodarki. To jest dylemat, przed którym stoi dzisiaj Unia Europejska. Raport Mario Draghiego o konkurencyjności UE mówi np. o zmuszaniu firm do większego wykorzystania lokalnych komponentów w produkcji, a w przypadku firm chińskich także do transferu technologii. To nie są działania zgodne z regułami Światowej Organizacji Handlu (WTO). Ale skoro reguły te naruszają USA, dla UE również staje się to kuszące. Tymczasem dyskryminacja zagranicznych firm często okazuje się kosztowna. W USA klauzula "Buy American", która zobowiązuje kontrahentów rządu do korzystania głównie z krajowych zasobów, stworzyła około 100 tys. miejsc pracy, ale każde z nich kosztowało około 110-140 tys. dolarów. A po zaostrzeniu tej klauzuli ten koszt wzrośnie do nawet 240 tys. dolarów za miejsce pracy. Dla porównania, brytyjskie subsydia dla firm z dotkniętych recesją regionów tworzą miejsca pracy znacznie niższym kosztem, rzędu 6 tys. dolarów.

W raporcie wskazują państwo też na inne częste wady polityki przemysłowej. Przykładowo, niesprecyzowane cele. Jeśli brakuje konkretnego celu, to nie wiadomo, czy polityka zadziałała?

Tak, interwencje rządów w gospodarkę często nie mają dobrze określonego celu lub mają ich kilka, ale bez wyraźnej hierarchii. Cele bywają przy tym sprzeczne.

Przykładowo, UE z jednej strony dąży do elektryfikacji transportu, co oznacza, że potrzebnych jest więcej elektrycznych samochodów. Ale UE chce też chronić rodzimy przemysł motoryzacyjny, więc ogranicza import tańszych aut elektrycznych. Dla konsumentów oznacza to wyższe ceny, co z kolei spowalnia elektryfikację floty aut. Brak precyzyjnych celów polityki przemysłowej sprawia, że często brakuje jej daty ważności. Nie sposób powiedzieć, kiedy odniosła skutek i można ją wygasić.

Z tym wiąże się pewien paradoks rządowych interwencji w gospodarkę. Najszerzej ujmując, ich celem jest zmiana struktury gospodarki, ale w praktyce rządy często tę strukturę petryfikują. Chodzi o to, że skuteczna polityka przemysłowa nie powinna polegać wyłącznie na wspieraniu obiecujących gałęzi przemysłu, ale też na pozwalaniu, aby nieobiecujące się zwijały. Gdy w UE myślimy o polityce przemysłowej, mamy często na myśli ratowanie branż, które przeżywają problemy.

Doświadczamy tego w Polsce, gdzie kolejne rządy dotują niewydajne górnictwo, marnując zasoby, które mogłyby przyspieszyć rozwój nowoczesnej energetyki. Co historia mówi o efektach polityki przemysłowej w innych krajach? Częściej działała dobrze czy źle?

Te efekty są mieszane. Widzimy, że jednym z czynników, które decydowały o sukcesie albo fiasku polityki przemysłowej, była konkurencja. Interwencje państwa przynoszą lepsze efekty, gdy ich beneficjenci podlegają sile rynku, konkurencji. Pozytywnym przykładem były tygrysy azjatyckie, których rządy nastawiały się na zwiększenie eksportu. Siłą rzeczy wspierane firmy musiały być konkurencyjne. Z kolei kraje Ameryki Południowej w latach 80. prowadziły politykę przemysłową zorientowaną na substytucję importu. Chodziło o to, żeby lokalne potrzeby zaspokajał lokalny przemysł, a nie import. To się nie sprawdziło.

Szybkie zmiany, które zachodzą w światowej gospodarce, to m.in. przesuwanie się aktywności od produkcji przemysłowej ku usługom. Jednocześnie usługi są trudniejsze do zautomatyzowania, a więc bardziej pracochłonne. W krajach, w których ludność się starzeje, prowadzi to do deficytu pracowników. Z tej perspektywy patrząc, polityka, której celem jest reindustrializacja gospodarek, ma sens?

To nie do końca tak, bo rozwój sztucznej inteligencji może pozwolić zautomatyzować dużą część usług. Widzę też pewien paradoks: w wielu krajach, np. w USA, dyskurs o reindustrializacji w dużej mierze skupiony jest właśnie na rynku pracy. Ludzie upatrują w tym obietnicy stabilnych miejsc pracy. Tymczasem nawet jeśli przemysł miałby wracać do wysoko rozwiniętych gospodarek, to z powodu automatyzacji stworzy znacznie mniej miejsc pracy niż w przeszłości. To utrudnia prowadzenie polityki przemysłowej, której celem jest właśnie zwiększanie zatrudnienia. W Polsce nie jest to może tak bardzo odczuwalne, bo gospodarka jest bardzo zdywersyfikowana. To jest swego rodzaju piorunochron chroniący przed skutkami zmian strukturalnych. Ale w takich krajach jak Słowacja utrata znaczenia przemysłu, np. motoryzacyjnego, byłaby odczuwalna.

Czy na podstawie państwa raportu można wysunąć jakieś zalecenia dla polskiego rządu? Przykładowo, czy rozsądnym kierunkiem polityki przemysłowej jest budowa krajowego producenta samochodów elektrycznych?

Główną konkluzją raportu jest to, że polityka przemysłowa może gospodarce pomóc, ale bardzo trudno jest uprawiać ją dobrze. Łatwo się pomylić, a pomyłki są bardzo kosztowne. Nie chodzi tylko o stronę fiskalną, tzn. utopione środki publiczne, ale też koszty zaburzeń w gospodarce.

Rozmawiał Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl

***

Prof. Beata Javorcik od 2019 roku jest główną ekonomistką Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Na czas sprawowania tej funkcji zawiesiła pracę naukową. Wcześniej wykładała na Uniwersytecie Oksfordzkim. Była pierwszą kobietą, która uzyskała tytuł profesora ekonomii tej uczelni.