Skutki implementacji systemu kaucyjnego dla samorządów

Projekt ustawy o systemie kaucyjnym został przedstawiony do uzgodnień i konsultacji publicznych na początku 2022 r. podobnie jak dwa inne projekty:

• pierwszy implementował dyrektywę PE i Rady UE o numerze 2019/904, z dnia 5 czerwca 2019 r. "Single use plastics" (SUP) - jej przedmiotem jest zmniejszenie wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko,
• drugi wprowadzał Dyrektywę PE i Rady UE o numerze 2018/851, z dnia 30 maja 2018 r. tzw. "dyrektywę odpadową" aktualizującą założenia rozszerzonej odpowiedzialności producenta czyli ROP.

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

Propozycje wywołały dużo krytycznych uwag ze strony zainteresowanych stron. Wszystkie trzy projekty wprowadzają gruntowną reformę gospodarowania odpadami komunalnymi, ale i przemysłowymi. Z jednej strony nakładają nowe obowiązki na wprowadzających odpady opakowaniowe. Z drugiej wymuszają sfinansowanie kosztów zagospodarowania tychże zgodnie z zasadą rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP). Tymczasem w obecnie obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi kluczową rolę odgrywają jednostki samorządu terytorialnego (JST). Zgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297) gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i organizują systemem gospodarowania odpadami na swoim terenie.

Zakres działań gmin dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmuje m.in.:

a.     budowę, utrzymanie i eksploatację instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,

b.     zorganizowanie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości:

• obligatoryjnie dla wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych;
• fakultatywnie dla nieruchomości niezamieszkałych;

c. nadzorowanie gospodarowania odpadami komunalnymi,

d. zapewnienie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej:

• papier,
• metale, 
• tworzywa sztuczne,
• szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe,
• bioodpady;

e.     tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK).

Zgodnie z art. 3b w/w ustawy gminy są zobligowane do osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W latach 2022-2030 rosną one z poziomu 25% do 60% wagowo. Jednocześnie wzrost ilości odpadów komunalnych w latach 2014-2020 wyniósł 27% (z 10.3 mln ton do 13.1 mln ton, dane za GUS). W kolejnych latach prognozowany jest dalszy wzrost.

Wprowadzenie systemu kaucyjnego w przedstawionej formie może mieć negatywne konsekwencje dla JST. Stanie się tak, jeżeli nie zostaną zmienione cele w zakresie poziomów recyklingu nałożonych na gminy. Frakcje odpadów opakowaniowych podlegają recyklingowi w największym stopniu. Pozostałe odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych, które trafiają do tzw. żółtego worka, niełatwo poddać recyklingowi. Wyłączenie strumienia najłatwiej recyklingowanych odpadów opakowaniowych spowoduje ogromne trudności w osiągnięciu przez gminy wymaganych poziomów. Jednocześnie, to frakcje odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym charakteryzują się największa wartością ekonomiczną. Przychody uzyskane z ich recyklingu umożliwiają obecnie gminom obniżenie opłat ponoszonych przez mieszkańców.

Ustawodawca argumentuje, że projekt ustawy o systemie kaucyjnym wyłączy te strumienie i przez to zmniejszy koszty, jakie ponoszą obecnie mieszkańcy na rzecz gmin. W praktyce jednak może okazać się inaczej. Gminy będą musiały nadal zagospodarować pozostałe frakcje odpadów komunalnych, o ujemnej wartości ekonomicznej jednocześnie "tracąc" dostęp do najcenniejszych surowców (odpadów opakowaniowych). Z tego względu, łączne opłaty mieszkańców na rzecz JST mogą wzrosnąć, a nie zmaleć.

By temu zapobiec, projektowane rozwiązania dotyczące systemu kaucyjnego powinny wprost określać sposób finansowania zbiórki i zagospodarowania odpadów, które pomimo objęcia ich systemem kaucyjnym, trafią do gminnych systemów gospodarowania odpadami[1]. Ma to szczególne znaczenie w gminach słabo zurbanizowanych, w których głównie znajdują się sklepy o powierzchni poniżej 100 m2. Na chwilę obecną nie wiadomo w jaki sposób system ROP procedowany odrębnym projektem ustawy pokryje te koszty.

Ustawodawca zdaje się zapominać także o poniesionych już przez JST kosztach związanych z inwestycjami w instalacje niezbędne do sortowania i przetwarzania odpadów (opakowaniowych). Gminy, w związku z wprowadzeniem segregacji odpadów komunalnych zainwestowały w sortownie, które pozwalają oddzielić frakcje odpadów recyklowalnych od pozostałych. Obecnie odpady komunalne selektywnie zbierane podlegają sortowaniu w części mechanicznej instalacji MBP (mechaniczno–biologiczne przetwarzanie) oraz w sortowniach przeznaczonych wyłącznie do przetwarzania odpadów z selektywnego zbierania.

Faktyczne moce przerobowe wszystkich instalacji do przetwarzania odpadów z selektywnej zbiórki (włącznie z wolnymi mocami części mechanicznej instalacji MBP) w 2018 r. wynosiły 285 tys. ton rocznie (w systemie dwuzmianowym). Instalacje, które obecnie działają efektywnie na skutek wyjęcia opakowań z gminnych systemów gospodarki odpadami będą dalej działały, ale z obniżoną sprawnością. Wydatki poniesione na ich utrzymanie będą musiały zostać pokryte z opłat ponoszonych przez mieszkańców.

Te, zgodnie z oceną luki inwestycyjnej nie będą małe. Ministerstwo Klimatu i Środowiska w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami wykazało braki mocy przerobowych instalacji sortowniczych, których budowa może pochłonąć prawie 0,93 miliarda złotych brutto.

Powyższe inwestycje zakładają znaczne zaangażowanie środków unijnych. Te i tak wymagają od państwa członkowskiego wyłożenia ok. 20-25% wkładu własnego. Inwestycja zrealizowana ze środków unijnych musi także funkcjonować przez pewien minimalny czas. Domyślnie wynosi on 5 lat od daty płatności końcowej na rachunek beneficjenta. Ponadto, inwestycje w infrastrukturę lub zdolności produkcyjne nie mogą przenosić działalności poza granicę UE przez okres 10 lat[2]. Jeżeli powyższe wymogi trwałości nie zostaną wypełnione, konieczny jest zwrot dotacji.

Nie ulega wątpliwości, że koszt realizacji niezbędnych inwestycji znajdzie odzwierciedlenie w końcowym koszcie odbioru odpadów komunalnych. Nie dostrzega tego jednak ustawodawca. W ocenie skutków regulacji dla projektu, nie wykazano potencjalnego ubytku środków finansowych dla gmin z tytułu utraty źródła dochodu.

Największą słabością przedstawionej propozycji systemu kaucyjnego jest jednak jest rozdrobnienie na 3 różne projekty zmiany ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi: tzw. projekt SUP, projekt ROP i projekt ustawy kaucyjnej. 3 różne projekty jednocześnie zmieniające tą samą ustawę i niestety z każdą ich wersją co raz bardziej sobie zaprzeczają.

• obecny projekt systemu kaucyjnego nie określa sposobu finansowania zbiórki i zagospodarowania odpadów, które pomimo objęcia ich systemem kaucyjnym, trafią do gminnych systemów gospodarowania odpadami,[3] 
• niezbędna jest ocena wpływu wprowadzenia systemu kaucyjnego na funkcjonowanie istniejących obecnie instalacji do zagospodarowania odpadów (w szczególności instalacji MBP i sortowni) - ich efektywności i możliwości osiągnięcia przez nie efektu ekologicznego warunkującego rozliczenie dofinansowań,
• w ocenie strony samorządowej konieczna jest rzetelna analiza finansowa wpływu projektowanego systemu kaucyjnego na koszty funkcjonowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi,
• należy oszacować koszty implementacji systemu w podziale na wszystkich pozostałych interesariuszy, a więc również na wprowadzających opakowania na rynek oraz jednostki handlowe,
• w przypadku niewielkich placówek handlowych powstanie problem magazynowania odebranych odpadów opakowaniowych. Konieczność rozdzielenia ograniczonej powierzchni na przestrzeń handlową i miejsce do zbiórki odpadów będzie nieoptymalne i wygeneruje dodatkowe koszty. Ponadto w przypadku braku butelkomatów, placówki mogą zostać zmuszone do zwiększenia zatrudnienia osób, które będą zajmować się odbiorem odpadów i ich segregacją na poszczególne typy odpadów opakowaniowych. Praca ta nie zawsze jest bezpieczna. Stłuczką szklaną można się skaleczyć, a gdyby systemem kaucyjnym objęte zostały opakowania po mleku i przetworach mlecznych, całą zbiórkę powinien nadzorować sanepid,
• zaproponowany w obecnym kształcie system kaucyjny bez powyższych zmian będzie miał negatywne skutki zarówno na finanse gmin, jak również na możliwość osiągnięcia faktycznych poziomów recyklingu.

Materiał przygotowany przez Marka Lachowicza Ekonomistę, eksperta ds. gospodarczych, autora i współautora licznych analiz przygotowywanych na zlecenie Komisji Europejskiej, Ministerstw RP oraz instytucji sektorów prywatnego i publicznego.

[1] Stanowisko Komisji Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Związku Miast Polskich w związku ze skierowaniem do konsultacji publicznych projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz ustawy o odpadach dotyczącego systemu kaucyjnego

[2] https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/media/97182/podrecznik_trwalosci_29_12_2020.pdf

[3] Stanowisko Komisji Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Związku Miast Polskich w związku ze skierowaniem do konsultacji publicznych projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz ustawy o odpadach dotyczącego systemu kaucyjnego