Ustawa o kryptoaktywach pod presją weta. PiS szykuje własny projekt

W Sejmie toczą się prace nad rządową, przygotowaną przez Ministerstwo Finansów, ustawą, która ma uporządkować polski rynek kryptoaktywów. Rządowy projekt implementuje do prawa krajowego unijne rozporządzenie MiCA (Markets in Crypto-Assets Regulation), przyjęte w celu ujednolicenia zasad w całej Wspólnocie. Przepisy określają m.in. warunki emisji i obrotu kryptoaktywami oraz ramy działania firm oferujących związane z nimi usługi. MiCA zaczęła obowiązywać w całej Unii 30 grudnia 2024 r., a teraz polski parlament przygotowuje się do wdrożenia przepisów w praktyce.

Szanse na uchwalenie ustawy w obecnym kształcie – jak słyszymy w nieoficjalnych rozmowach – są niewielkie. Dodatkową niewiadomą w procesie legislacyjnym jest stanowisko prezydenta Karola Nawrockiego, który już w kampanii wyborczej zapowiadał, że nie podpisze – jak to określał – "zamordystycznych" regulacji, a w razie potrzeby przedstawi własny projekt ustawy.

Niektóre zapisy projektu ustawy w założeniu są dobre, ale w praktyce mogą być szkodliwe nie tylko dla giełd kryptowalutowych, lecz także dla ich klientów. Przykładem jest mechanizm blokowania stron internetowych za działalność bez odpowiednich licencji. W praktyce decyzja urzędnika może sprawić, że użytkownicy giełdy zostaną z dnia na dzień odcięci od swoich środków, bez możliwości ich wypłaty. Co ciekawe, w kontekście tego przepisu osoby korzystające z aplikacji mobilnych mogą nadal mieć dostęp do giełdy, ponieważ blokowana jest jedynie strona internetowa, a blokada aplikacji wymagałaby działań na poziomie sklepów Google i Apple, co nie będzie takie proste. Takie rozwiązanie może paradoksalnie wymusić korzystanie z narzędzi takich jak VPN, aby omijać te ograniczenia – wskazuje w rozmowie z money.pl mec. Jan Ziomek, ekspert ds. kryptowalut.

– W przypadku blokowania stron potrzebne jest rozwiązanie hybrydowe – takie, które z jednej strony umożliwi klientom bezpieczną wypłatę środków, a z drugiej daje dostawcy realną możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej nadzorcy przed sądem – dodaje radca prawny Artur Bilski, ekspert w zakresie regulacji kryptoaktywów.

W osiągnięciu kompromisu ma pomóc nowo powołany Parlamentarny Zespół ds. Kryptoaktywów i Technologii Blockchain. W skład gremium weszli trzej posłowie: z KO, Polski 2050 i poseł niezrzeszony Adam Gomoła, który mandat zdobył z list Trzeciej Drogi i który kieruje pracami, oraz przedstawiciele branży (m.in. giełd kryptowalut Zondy i Kangi).

Od przedstawicieli branży słyszymy, że to krok w dobrym kierunku i szansa na stworzenie bardziej proporcjonalnych regulacji, które zakończą okres niepewności prawnej. Jednocześnie zwracają uwagę, że konsultacje zaczynają się zbyt późno – spotkania z branżą powinny towarzyszyć już samemu procesowi pisania ustawy.

Zdaniem branży krypto proponowane przez rząd przepisy zagrażają konkurencyjności Polski wobec innych państw UE, osłabiają ochronę klientów – przenosząc ją de facto do zagranicznych regulatorów – oraz tworzą bariery dla innowacji i rozwoju rynku. Najwięcej kontrowersji budzą szczegółowe zapisy projektu. Giełda Zondacrypto (dawniej BitBay) –w opinii przygotowanej przez swoich prawników i przekazanej parlamentarzystom –wskazuje pięć obszarów projektu ustawy, które w obecnym kształcie uznaje za szczególnie problematyczne.

Po pierwsze – opłaty nadzorcze. Zgodnie z projektem dostawcy usług krypto (CASP) mieliby płacić do 0,4 proc. od rocznych przychodów, i to bez górnego limitu. Zdaniem rynku takie rozwiązanie nie uwzględnia faktycznych zysków i w praktyce stanie się barierą wejścia dla mniejszych podmiotów. Efekt? Odpływ firm do jurysdykcji bardziej przyjaznych jak Litwa, Estonia czy Malta, a w konsekwencji mniejszy wybór usług dla klientów i spadek wpływów podatkowych w Polsce.

Drugim punktem spornym jest Rejestr Domen Zakazanych. Projekt przewiduje, że Komisja Nadzoru Finansowego mogłaby blokować domeny w ciągu 48 godzin bez kontroli sądu i przy szerokiej uznaniowości. To, jak podkreślają przedsiębiorcy, rodzi ryzyko arbitralnych decyzji, automatyzmu sankcji i nagłej utraty dostępu klientów do usług, co narusza podstawowe prawa konstytucyjne.

Kolejna kwestia to tajemnica zawodowa. Choć projekt przewiduje jej wprowadzenie, katalog wyjątków jest tak szeroki, że danych klientów mogłyby żądać niemal wszystkie instytucje – od policji i CBA, po UOKiK i KNF. W ocenie przedstawicieli branży oznacza to brak realnej prywatności, dodatkowe obciążenia administracyjne i ryzyko wycieku wrażliwych informacji.

Czwartym problemem jest okres przejściowy. Podczas gdy MiCA daje państwom członkowskim 18 miesięcy na pełne wdrożenie przepisów (do 1 lipca 2026 r.), polski projekt przewiduje jego znaczące skrócenie. Według Zondacrypto doprowadzi to do chaosu regulacyjnego, przeciążenia KNF i eliminacji mniejszych firm z rynku, pozostawiając miejsce głównie dla dużych międzynarodowych podmiotów.

Na koniec Zondacrypto w swoim dokumencie do posłów krytykuje nadmierne delegacje ustawowe. Jej zdaniem projekt przekazuje ministrowi finansów zbyt szerokie kompetencje w formie rozporządzeń, co grozi niestabilnością prawa, ograniczeniem roli parlamentu i osłabieniem ochrony konsumentów.

– Projekt ustawy, zamiast wspierać rynek, dławi go. Przewiduje nieproporcjonalnie wysokie opłaty nadzorcze i arbitralne mechanizmy blokowania działalności firm. Można odnieść wrażenie, że regulator zwyczajnie nie chce, aby w Polsce rozwijała się branża kryptowalut. A przecież potencjalne wpływy z podatków, nowe miejsca pracy i rozwój innowacji powinny być wystarczającym argumentem przemawiającym za tym, żeby chociaż nie przeszkadzać w rozwoju tego sektora gospodarki – mówi money.pl Przemysław Kral, prezes Zondacrypto.

Prawnicy pytani przez money.pl potwierdzają, że sporne punkty projektu ustawy wskazane przez Zondę w piśmie do parlamentarzystów są zasadne.

Nieoficjalnie mówi się, że warunkiem podpisania ustawy przez prezydenta jest zdobycie poparcia dla projektu u PiS i Konfederacji. To tłumaczy, dlaczego projekt został zasypany poprawkami. Posłanki Platformy Obywatelskiej: Joanna Frydrych, Dorota Marek i Krystyna Skowrońska zgłosiły ich aż 44. Część z nich odpowiada na postulaty rynku, a większość ma charakter redakcyjny lub techniczny. Jednak jedna propozycja szczególnie zaniepokoiła branżę.

Chodzi o art. 121, który – według poprawki – miałby wrócić do pierwotnego, surowszego brzmienia. Przewiduje ono, że "kto, nie będąc do tego uprawnionym, prowadzi działalność związaną ze świadczeniem usług w zakresie kryptoaktywów, (…) podlega grzywnie do 5 mln zł albo karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 5 lat, albo obu tym karom łącznie". Tymczasem obecna, złagodzona wersja przepisu nie zawiera dolnego progu – sąd ma do dyspozycji jedynie górną granicę (do 5 lat), co daje większą elastyczność i w praktyce umożliwia ograniczenie kary wyłącznie do grzywny. I ta opcja jest dla branży akceptowalna.

Około 18 proc. Polaków lokuje środki w kryptoaktywach, a co piąty padł ofiarą oszustwa lub nadużycia. Chcemy, by inwestowanie w te aktywa było bezpieczne, dlatego ustawa wprowadza licencjonowanie, nadzór, obowiązki informacyjne oraz mechanizmy ochrony konsumentów. Nasze poprawki, uzgodnione z rządem, dodatkowo wzmocnią bezpieczeństwo rynku i przeciwdziałanie praniu pieniędzy – mówi money.pl posłanka Krystyna Skowrońska.

Inne kluby również zapowiadają swoje propozycje. Choć nie zostały jeszcze upublicznione, do Sejmu wpłynęły już poprawki posłów PiS: Janusza Kowalskiego i Michała Moskala. Dokument, do którego udało się nam dotrzeć, zawiera 13 propozycji jeszcze bardziej liberalizujących projekt ustawy o kryptoaktywach.

Jedną z najdalej idących propozycji zmian jest poprawka nr 4, przewidująca powołanie Rady ds. kryptoaktywów i technologii finansowych. Nowy organ miałby pełnić funkcję instancji odwoławczej wobec decyzji KNF oraz przygotowywać coroczne raporty dla Sejmu o sytuacji na rynku i skuteczności działań nadzorczych. W jego skład weszliby zarówno przedstawiciele państwa – KNF, NBP, prezydenta i premiera – jak i reprezentanci branży wybierani w głosowaniu wśród licencjonowanych podmiotów.

Propozycja poprawek autorstwa PiS zakłada również wysokie wynagrodzenia członków Rady: przewodniczący miałby otrzymywać 130 proc. pensji członka KNF, jego zastępca – 120 proc., a pozostali członkowie – równowartość wynagrodzenia członka Komisji. Koszty działania i obsługę administracyjną zapewniłaby Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Poprawka nr 6 wprowadza górny limit opłaty nadzorczej dla dostawców usług kryptoaktywów w wysokości 10 tys. euro rocznie. Do tej pory wysokość opłaty była powiązana wyłącznie z poziomem przychodów firmy. Autorzy poprawki podkreślają, że w tradycyjnym sektorze finansowym opłaty nadzorcze wynoszą zazwyczaj kilka tysięcy złotych rocznie.

– KNF jasno wypowiedział się w sprawie kosztów nadzoru – nie było mowy o tworzeniu specjalnej rady ds. kryptoaktywów. Profesjonalny nadzór powinien sam o sobie decydować, a dodatkowe ciało z przedstawicielami NBP, prezydenta, rządu czy branży nie poprawiłoby jego skuteczności – komentuje pomysł posłanka Krystyna Skowrońska.

Wysłaliśmy również pytania do Macieja Berka, ministra nadzoru nad wdrażaniem polityki rządu, oraz do Kancelarii Prezydenta. Zapytaliśmy o warunki niezbędne do osiągnięcia kompromisu oraz o plan działania na wypadek prezydenckiego weta. Czekamy na odpowiedzi.

Poprawki do ustawy o kryptoaktywach Komisja Finansów Publicznych rozpatruje we wtorek, 23 września, wieczorem. Następnie projekt trafi do drugiego czytania w Sejmie, a potem pod głosowanie.

Jak słyszymy nieoficjalnie, fakt, że opisywane przez nas poprawki opracowali przedstawiciele PiS, miałoby skłonić prezydenta Nawrockiego do porzucenia pomysłu weta.

PiS – ustami Kowalskiego – zapowiada jednak równoległe prace nad własnym projektem ustawy ws. implementacji rozporządzenia MiCA. Pierwsze założenia do ustawy mają zostać przedstawione pod koniec października, podczas kongresu programowego partii i panelu poświęconego rynkowi kryptowalut.

Chcemy mieć ofertę dla młodych inwestorów, bo to grupa, która dynamicznie rośnie. Dziś kryptowaluty posiada 2,5–3 mln Polaków, a za dwa–trzy lata może być ich nawet 6–7 mln – podkreśla Kowalski, wskazując, że przeciętny inwestor to najczęściej mężczyzna w wieku 23–35 lat.

Polityk zastrzega, że nie wiadomo jeszcze, czy projekt zostanie od razu złożony w Sejmie, czy posłuży jako materiał programowy w kampanii przed wyborami parlamentarnymi. – Najwyżej będzie to gotowy projekt do wdrożenia w pierwszych miesiącach po naszym (ewentualnym – przyp. red.) zwycięstwie za dwa lata – mówi.

Jak tłumaczy, propozycja PiS ma iść śladem Niemiec, Estonii i Czech, czyli ograniczyć się do zwykłej implementacji rozporządzenia – bez dodatkowych, krajowych "dokrętek". Merytoryczne wsparcie zapewnia dr Filip Ostrowski, współautor dużej reformy Kodeksu spółek handlowych, prawnik niezwiązany z branżą krypto. – Chciałem świeżego, niezależnego spojrzenia – dodaje Kowalski.

Z nieoficjalnych rozmów wynika, że ewentualne weto prezydenta byłoby dla koalicji rządzącej poważnym obciążeniem politycznym – dałoby opozycji, zwłaszcza PiS-owi i Konfederacji, okazję do przejęcia inicjatywy oraz wzmocnienia poparcia wśród inwestorów. Ci mogliby uznać zablokowanie regulacji za działanie w ich interesie.

Stawka jest jednak wysoka. Według czerwcowego badania UCE RESEARCH i reprezentującej branżę krypto firmy Ari10 co piąty Polak inwestuje w kryptowaluty.

Unijne rozporządzenie wyznacza nieprzekraczalny termin wdrożenia przepisów – 1 lipca 2026 roku. Termin ten jest sztywny, może zostać jedynie skrócony, ale nie wydłużony. To rodzi dwa poważne problemy.

– Po pierwsze, im później uchwalimy ustawę, tym mniej czasu będzie mieć Komisja Nadzoru Finansowego na rozpatrzenie wniosków licencyjnych, a mówimy tu o co najmniej kilkudziesięciu wnioskach, biorąc pod uwagę listę podmiotów dotychczas świadczących te usługi w Polsce – wskazuje Jan Ziomek.

Co ciekawe, jeśli nie zdążymy z wdrożeniem przepisów, jak twierdzi nasz rozmówca, firmy w Polsce będą mogły prowadzić działalność bez licencji aż do momentu nadrobienia zaległości legislacyjnych, ponieważ nie będzie podmiotu, który mógłby nałożyć na nie jakąkolwiek karę.

Po drugie, brak regulacji w Polsce – zwraca uwagę Ziomek – umożliwia podmiotom zagranicznym świadczenie usług w Polsce na zasadach swobody działalności gospodarczej w ramach UE, natomiast podmioty krajowe nie będą miały takiej możliwości wobec innych państw. Według Ziomka to zdecydowanie niekorzystna sytuacja dla polskich firm w porównaniu z podmiotami z innych państw członkowskich.

– To scenariusz, którego powinniśmy za wszelką cenę uniknąć – podkreśla rozmówca money.pl.

Karolina Wysota, dziennikarka money.pl