Precedens wart 210 mld euro. O co chodzi w dyplomatycznej bitwie o rosyjskie aktywa?

W piątek o godz. 22 zakończyło się spotkanie kanclerza Niemiec Friedricha Merza, przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen z premierem Belgii Bartem De Weverem. Niemcy oraz szefowa KE naciskają na szefa belgijskiego rządu, żeby dał zielone światło na wykorzystanie zamrożonych rosyjskich aktywów na rzecz Ukrainy. W Brukseli swoją siedzibę ma Euroclear Bank, będący sejfem dla obligacji rosyjskiego banku centralnego, których wartość ma przekraczać 180 mld euro. Te środki miałyby trafić do Kijowa, który broni się przed rosyjską inwazją.

W sumie UE chce przeznaczyć na rzecz Ukrainy do 210 mld euro, z czego 140 mld ma pochodzić z Euroclear, a kolejne 25 mld z innych zamrożonych rosyjskich aktywów znajdujących się na prywatnych kontach, m.in. we Francji i Niemczech. Całość zamyka 45 mld euro w ramach spłaty pożyczki udzielonej Kijowowi przez kraje G7 w 2024 r.

Ale Euroclear podlega belgijskiej jurysdykcji. Premier De Wever obawia się, że Moskwa może w przyszłości dochodzić roszczeń w związku z użyciem jej aktywów.

Prominentny rosyjski bankier Andriej Kostin, cytowany przez Reutersa, już zapowiedział, że Rosja dokona prawnego odwetu i jeśli będzie trzeba, to "przez pół wieku będzie walczyć o zwrot środków". Kostin dodał - tuż przed wizytą amerykańskiego wysłannika Steve’a Witkoffa w Moskwie - że Rosja może obyć się bez tych pieniędzy, ale problemem ma być "wykorzystanie środków na wojnę, a nie na pokój".

W Belgii znajduje się przeważająca większość rosyjskich środków, więc bez niej nikt nie podejmie decyzji o ich użyciu. Teoretycznie można przegłosować Belgię, ale politycznie byłoby to zbyt śmiałym posunięciem ze strony UE – stwierdza w rozmowie z money.pl Szymon Zaręba, ekspert Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych.

Przegłosowanie Belgii oraz innych sceptycznych wobec pomocy Ukrainie krajów - Węgier i Słowacji - jest jednak możliwe. Jak donosi portal Politico, UE może powołać się na artykuł 122 Traktatu o funkcjonowaniu UE, mówiącym, że Rada na wniosek Komisji może "postanowić w duchu solidarności" między państwami członkowskimi, żeby zastosować stosowne środki do sytuacji gospodarczej. To oznaczałoby, że do przegłosowania pakietu potrzebna jest kwalifikowana większość głosów, co pozwoliłoby odrzucić weto.

- Ten przepis w przeszłości służył raczej Unii Gospodarczej i Walutowej i w tym kontekście powinien być interpretowany. Prawdopodobnie to rozumowanie jest naciągane. Aktywa te są zdeponowane na zasadach fiducjarnych (bez oparcia w dobrach materialnych - przyp. red.), a więc zasadniczo opartych na zaufaniu. To może nie gwarantować Belgii wystarczającego bezpieczeństwa w ramach prawa międzynarodowego - ocenia ekonomista i prawnik, prof. Artur Nowak-Far.

Jego zdaniem kluczem jest rozłożenie odpowiedzialności także na inne kraje. - UE musi dać Belgii gwarancję, że nie zostanie z tym sama - dodaje prof. Nowak-Far.

Belgijski szef MSZ Maxime Prevot ostrzega, że ewentualna przegrana z Rosją w sądzie o zwrot środków doprowadzi do bankructwa kraju. 200 mld euro to równowartość rocznego budżetu federalnego.

Zdaniem Ursuli von der Leyen najkorzystniejsza będzie pożyczka reparacyjna wynosząca 165 mld euro. - Byłaby to pożyczka dla Ukrainy, którą Kijów spłaci, jeśli Rosja wypłaci reparacje. To najskuteczniejszy sposób wsparcia ukraińskiej obrony i gospodarki oraz jasny sygnał dla Moskwy, że czas nie działa na jej korzyść - tłumaczyła w listopadzie szefowa KE.

Zabezpieczenie miałoby zostać rozdzielone proporcjonalnie między krajami UE i byłoby wyliczone na podstawie dochodu narodowego brutto (DNB). Według założenia do którego szczegółów dotarł portal Politico, największym "ubezpieczycielem" pożyczki dla Ukrainy byłyby Niemcy z kwotą 51,3 mld euro. Druga jest Francja (34 mld euro), a trzecie Włochy (25,1 mld euro). Polska miałaby przeznaczyć 10,3 mld euro, czyli więcej od Czechów (3,7 mld euro), Słowacji (1,5 mld euro) czy Węgier (2,4 mld euro).

Jak wyglądałoby to w praktyce? - Mechanizm pożyczki zaproponowany przez KE zakłada, że UE udziela pożyczki ze środków przekazanych przez instytucję finansową, np. Euroclear, a państwa gwarantują jej spłatę. Kraj X składa gwarancję odnośnie określonej kwoty. W przypadku ewentualnego roszczenia Rosji, opartego na wyroku trybunału arbitrażowego, państwo członkowskie może złożyć uzasadniony wniosek do KE z prośbą o wsparcie, a ta wypłaciłaby odpowiednie środki. To dotyczyłoby przede wszystkim Belgii, bo tam znajduje się większość środków - tłumaczy Zaręba.

Zdaniem analityka PISM podjęcie przez Rosję międzynarodowych kroków prawnych nie oznacza, że Moskwa pieniądze dostanie. - To nie jest takie łatwe, ale ryzyko zawsze istnieje, dlatego na władzach Belgii spoczywa duża odpowiedzialność - uważa.

Jeżeli Rosja zasądziłaby na swoją rzecz np. 100 mld euro, to zależnie od wykorzystanej podstawy prawnej wyroku Moskwa zwróciłaby się do Euroclearu albo Belgii o zwrot środków. Następnie Belgia zwraca się do UE, żeby wypłacić te 100 mld euro. W tej sytuacji kraje, które deklarują gwarancję, np. Polska w wysokości 10 mld euro, na żądanie UE przelewają niezwłocznie te środki na konto UE, ta przekazuje pieniądze Belgii, a ta przekazuje je Euroclear - wyjaśnia Zaręba.

Gwarancje mają być dobrowolne, dlatego nie ma mowy o zmuszeniu do działania Węgier czy Słowacji. Ekspert PISM zwraca uwagę, że UE nie musiałaby czekać na gwarancje od wszystkich krajów. Wystarczyłyby gwarancje tylko części, żeby wypłacić na rzecz Ukrainy jakąś transzę, o czym ma decydować KE. Jeśli Polska zagwarantuje pokrycie 10 mld euro, to przelew tych pieniędzy może trafić do Kijowa natychmiast po informacji od Komisji, zgodnie z którą uzbierały się gwarancje państw UE na wystarczająco dużą kwotę, by zrobić przelew pierwszej transzy.

Zgodnie z aktualną propozycją KE, gwarancje mają obowiązywać przez 16 lat od momentu wejścia w życie rozporządzenia. Belgia chce gwarancji bezterminowych. Dlaczego akurat 16 lat, a nie 20? Tego nie wiemy - zauważa Zaręba.

Unijni dyplomaci mają jeszcze inne kwestie do rozstrzygnięcia. Kraj, który zobowiązał się do wypłaty gwarancji, mógłby w przyszłości jej odmówić.

W takiej sytuacji KE pozywa dane państwo przed Trybunałem Sprawiedliwości, gdyż na podstawie rozporządzenia i umów w sprawie gwarancji, które każde państwo ma zawrzeć z Komisją, to państwo będzie mieć obowiązek wypłaty, jeśli zajdzie taka potrzeba. TS może odciąć np. wypłatę środków unijnych i przekazać je na poczet gwarancji - tłumaczy ekspert PISM.

Kolejna wątpliwość związana jest z ewentualnym wyjściem kraju-gwaranta z UE.

- Przykładem jest Francja. To istotny kraj pod kątem kwot gwarancji, a do władzy może dojść np. Zjednoczenie Narodowe Marine Le Pen. W przypadku ewentualnego frexitu UE musiałaby się zabezpieczyć na wypadek opuszczenia wspólnoty przez kraj członkowski i żądać spłaty reszty kwoty w ramach umowy o wyjściu z Unii, na takiej zasadzie jak w przypadku umowy o wystąpieniu między UE a Wielką Brytanią - tłumaczy Zaręba.

UE, przekazując rosyjskie aktywa Ukrainie, musi być świadoma, że jest to decyzja na wiele lat do przodu, gdy sytuacja polityczna poszczególnych państw może być zupełnie inna. Tak samo trzeba wziąć pod uwagę zawirowania na rynkach finansowych, które mogłyby mocniej uderzyć w budżety krajów członkowskich np. w 2040 r. niż w 2026 r.

- Belgia wskazała, żeby kwoty nie były sztywne, tylko pokrywały wszelkie powiązane koszty prawne, np. odsetki za ewentualną zwłokę w wypłacie gwarancji - dodaje Zaręba.

Kolejną kwestią jest wypłata reparacji przez Rosję. Na horyzoncie nie widać trwałego pokoju. Premier Belgii wskazuje na niskie prawdopodobieństwo wypłaty odszkodowania przez Moskwę, nawet jeśli wojna naprawdę się skończy. To oznaczałoby, że Ukraina pożyczki nie spłaci.

W ocenie prof. Nowaka-Fara UE musi okazać solidarność względem Belgii i wykazać się wielką ostrożnością. - Układ międzynarodowy musi dać Belgii gwarancje, że nie zostanie z tym sama - stwierdza.

Deficyt budżetowy Ukrainy może w 2026 r. przekroczyć 70 mld euro. Kijów może być zmuszony od maja do cięcia wydatków publicznych. Na 18-19 grudnia zaplanowano kolejny szczyt Rady Europejskiej, gdzie mają zapaść decyzje, co dalej z pomocą dla Ukrainy.

- Czasu jest niewiele, ale jeśli unijni dyplomaci nie dojdą do porozumienia, to wrócą do rozmów w styczniu. Pojawi się nerwowość, ale do kwietnia jest sporo czasu. Idea wsparcia Ukrainy nie upadnie - podsumowuje Zaręba.

Piotr Bera, dziennikarz money.pl