Cichy trik Brukseli ws. Mercosur. O tym niewiele się mówi [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Umowa UE - Mercosur zbudowałaby największy we współczesnym świecie obszar wolnego handlu. Mieszkałoby w nim ponad 700 milionów ludzi. Porozumienia tworzone na taką skalę nie rodzą się jednak łatwo. Negocjacje trwały 26 lat, by wreszcie przełożyć się na tekst umowy. Tę podpisano 17 stycznia br. w Asunción, stolicy Paragwaju.

Po wejściu w życie umowy z Ameryki Łacińskiego do Europy zaczęłyby płynąć produkty rolne, w drugą stronę - towary przemysłowe. Są więc kraje szczególnie zainteresowane umową, ale i takie, które się jej co najmniej obawiają. Amerykańskie rolnictwo jest latyfundialne i produkując na wielką skalę, jest tanie. Musi to uderzyć w europejskie rolnicze gospodarstwa rodzinne i tak już mocno subsydiowane, by mogły przetrwać.

Nie dziwi więc, że umowy boją się rolnicy francuscy, polscy czy włoscy. Eksport towarów przemysłowych do państw Mercosur służyłby natomiast zwłaszcza niemieckiej gospodarce.

Porozumienie zostało wypracowane przez UE i Mercosur. Do wejścia w życie konieczne jest ratyfikowanie. I tu zaczynają się schody. Ograniczę się do Europy. Zgodę na umowę musi dać Unia, czyli Rada UE i Parlament Europejski. Ale nie tylko Unia - także 27 państw; wymagają tego unijne traktaty. Czyli dodatkowo trzeba przejść przez 27 procedur w krajowych parlamentach. To musi potrwać. Co wymyśla więc Komisja Europejska?

Z umowy kompleksowej zostaje wyjęta cześć handlowa, nazwana tymczasową umową handlową, która nie musi być poddana krajowym procedurom. Ten trik pozwala ograniczyć ratyfikację do unijnej Rady i Parlamentu. Państwa natomiast własnym rytmem ratyfikowałyby umowę kompleksową, w której poza "wydzieloną" umową handlową znajdują się też postanowienia o współpracy politycznej.

Gdy wszystkie państwa UE uporają się już ze swoimi procedurami ratyfikacyjnymi, umowa kompleksowa wchodzi w życie, a tymczasowa przestaje być potrzebna, bo jest i tak częścią kompleksowej.

A co jeśli nie doszłoby do wszystkich krajowych ratyfikacji umowy kompleksowej? Nadal wiązałaby tymczasowa umowa handlowa. Jak długo może trwać ta tymczasowość? Nawet do końca świata.

Można powiedzieć: zgrabny trik, jako UE jesteśmy sprawni i wiarygodni dla partnera. Ale można ripostować: ta gra nie jest czysta, wyłącza narody, czyli suwerenów działających przez swoje parlamenty. Biurokraci zabierają nam demokrację i obchodzą prawo. Gdzie te rządy prawa, o których krzyczą?

Wydzielenie tymczasowej części handlowej to jednostronne zagranie Brukseli. Jak umowa wygląda z drugiej strony, czyli latynoamerykańskiej? Tu jest bardzo ciekawie, bo "po drugiej stronie" jest nie tylko Mercosur, ale i cztery państwa członkowskie tej organizacji. Czyli robi się pięć stron. I ma to olbrzymie konsekwencje.

Ratyfikowanie umowy przez UE wiąże jej wszystkie państwa członkowskie. W Ameryce Łacińskiej tylko to lub te państwa, które indywidualnie umowę ratyfikują zgodnie ze swoim prawem. I każde z państw Mercosur może swoją decyzję zmienić, wypowiadając umowę. Lepiej u nich z poszanowaniem demokratycznych reguł podejmowania decyzji. Gorzej ze sprawnością jako całość, czyli Mercosur.

Umowa przeszła w Radzie UE. Nie udało się zbudować mniejszości blokującej. Odpadły Włochy, którym zakulisowo obiecano, że nie będzie zapowiadanych przez Komisję cięć w subsydiach na rolnictwo w kolejnym budżecie unijnym (2028-2034). Przeciwko głosowały więc ostatecznie Polska, Francja, Irlandia, Węgry i Austria. To było za mało.

Ale potrzebna była też zgoda Parlamentu Europejskiego. By eurodeputowanych przekonać do głosowania "za", Komisja zapowiedziała, że w drodze unijnego rozporządzenia zostaną wprowadzone środki ochronne. Miałyby one osłaniać europejski rynek rolny, gdyby eksport z Mercosur rósł i prowadził do spadku cen europejskich produktów rolnych. Tylko że Mercosur od razu odpowiedział - to wasze jednostronne działanie poza uzgodnioną umową i rozporządzenie nie będzie dla nas wiążące.

Parlament postanowił poprzedzić swoją zgodę na ratyfikację umowy zapytaniem Trybunału Sprawiedliwości UE o zgodność umowy z traktatami, a więc m.in. o dopuszczalność triku Komisji z podzieleniem umowy. Ten wniosek do TSUE musiał jednak uzyskać większość. Udało się, chociaż nie było łatwo. Za głosowały 334 osoby, przeciwko – 324, a 10 wstrzymało się od głosu.

Wniosek do TSUE wstrzymuje proces ratyfikacji umowy. Nawet na 2-3 lata, bo tyle może potrwać sądowe postępowanie. Co robi Komisja? Chce, aby tymczasowa umowa handlowa była tymczasowo stosowana. Być może w tym momencie cierpliwość czytelnika się wyczerpuje. Spróbuję jednak przełożyć z prawniczego na ludzkie. Więc pozostańcie przy lekturze.

W klasyce prawa międzynarodowego tymczasowe stosowanie to taka sytuacja, gdy państwo już podpisało umowę, ale trwa jeszcze proces ratyfikacyjny, który ma swoje ramy i wymogi. Państwu zależy jednak, by z jakichś ważnych powodów umowa zaczęła już wywoływać skutki, bo np. jest to w interesie państwa. Ale jeśli są zastrzeżenia do umowy i ta np. trafia do sądu konstytucyjnego, rząd nie odważy się na zadeklarowanie partnerowi, że umowę będzie tymczasowo stosował. Powstaje przeszkoda dla ratyfikacji i czekamy, aż ona zniknie.

Analogicznie należy postąpić w przypadku UE. Ratyfikacja została zamrożona do czasu wyroku, a to powinno wyłączyć grę "europejskiego rządu" - Komisji na tymczasowe stosowanie. Przecież czekamy jako Unia na opinię TSUE. Trzymamy się prawa i stawiamy je przed polityką. To się nazywa rządy prawa.

Można jednak zadać pytanie, co się stanie, jeśli Komisja postawi na skuteczność i politykę, i zadecyduje, że umowę stosuje się tymczasowo? Takiej sprawy jeszcze nie było, ale spróbujmy przewidzieć, zerkając do traktatów, co może się stać. Tu rozgrywającym będzie przede wszystkim Parlament Europejski. Może on poszerzyć swój pierwotny wniosek do TSUE o kwestię decyzji Komisji (a więc ponownie użyć art. 218 ust. 11 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

Może też złożyć skargę zarzucającą Komisji nielegalność działania (art. 263 TFUE). Nielegalność to również - mamy to wyraźnie w traktacie - nadużycie władzy.

Co ważne, w obu scenariuszach - a więc wniosku o opinię i skargi zarzucającej nielegalność - uprawnionym do zwrócenia się do TSUE jest również państwo członkowskie lub kilka z nich. Robi się gorąco.

Nie chcę spekulować, jak może orzec TSUE. Oczywiście są tacy, co zgryźliwie powiedzą: to unijny sąd. Unijny czyli taki, co wsłuchuje się w racje Unii, ale już niekoniecznie w prawo unijne, a tym bardziej racje państw. Odpowiedziałbym tak: coś tu jest na rzeczy, ale przecież ludzie, czyli narody będą przyglądać się TSUE i zapamiętają, co on zrobi.

Perypetie związane z umową UE - Mercosur potwierdzają, jak bardzo Unia stała się niesterowna. Gra trikami, aby być skuteczna. Kosztem demokracji, która jest najgorszym systemem sprawowania władzy, ale wyjąwszy wszystkie pozostałe. Jesteśmy więc na nią skazani.

Stając przed dylematem: skuteczność UE czy demokratyczne mechanizmy w Unii i demokratyczna suwerenność państw, wybieram drugie. Więc być może umowę z Mercosur należało zbudować jako symetrycznego puzzla. Jednostronnego puzzla mamy już po stronie państw amerykańskich. To one pojedynczo decydują, czy związać się umową z UE. Owszem, amerykańska cześć układanki to cztery elementy. U nas w Europie aż 27.

Więc niezbyt atrakcyjnie wyglądałby przypadek tymczasowego stosowania, gdyby w Ameryce Łacińskiej wszystkie cztery państwa już związały się umową, a w Europie np. tylko Malta. Demokracji zdarza się, że jest śmieszna. Ale lepszego systemu nie mamy.

A na razie czekajmy na opinię TSUE i późniejsze ratyfikacyjne głosowanie w Parlamencie Europejskim. Więc żadnego tymczasowego stosowania tymczasowej umowy. Demokracja patrzy.

Autorem jest Ireneusz C. Kamiński - profesor w Instytucie Nauk Prawnych PAN, wykłada też na Uniwersytecie Jagiellońskim. W latach 2014-2016 sędzia ad hoc w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu