Kataster? Jest dużo zalet. "Pozwoli weryfikować legalność źródła majątku" [OPINIA]

Opinia dr hab. Jacka Tomkiewicza, profesora Akademii Leona Koźmińskiego, powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To format dyskusji na ważne, ale kontrowersyjne tematy społeczne i ekonomiczne. W dziesiątej edycji Ringu debatujemy o podatku katastralnym, którego wprowadzenie rekomendują Polsce organizacje międzynarodowe: MFW i OECD. Z prof. Tomkiewiczem polemizuje Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP. Wstępem do dyskusji jest artykuł Grzegorza Siemionczyka, głównego analityka money.pl, który prezentuje wyniki ankiety na temat takiego podatku wśród szerokiego grona ekonomistów.

Dyskusja o każdym podatku siłą rzeczy budzi duże emocje. Trudno przecież o bardziej namacalną ingerencję państwa w funkcjonowanie sektora prywatnego niż nakładanie obowiązkowych obciążeń na podmioty prywatne - przedsiębiorstwa lub osoby fizyczne. Nie inaczej jest w przypadku opodatkowania właścicieli nieruchomości. Poniżej postaram się mimo to przedstawić kilka argumentów za głęboką modyfikacją podatku od nieruchomości, która byłaby krokiem w stronę tzw. podatku katastralnego, czyli takiego, gdzie podstawą opodatkowania jest wartość nieruchomości.

Praktycznie zawsze - wyjątkiem są tzw. sin tax, których głównym celem jest ograniczenie danego zjawiska w gospodarce - podstawową funkcją podatku jest zebranie pieniędzy na pokrycie kosztów dostarczania dóbr publicznych. Jeśli chodzi o podatki majątkowe Polska zdecydowanie odstaje in minus od większości krajów OECD.

W 2022 r. (ostatni rok z pełnymi danymi) do polskiego systemu finansów publicznych z tytułu podatków majątkowych (od nieruchomości, od czynności cywilno-prawnych, od spadków i darowizn) trafiła równowartość 1,2 proc. PKB, podczas gdy np. w Wielkiej Brytanii blisko 4 proc., we Francji około 3,7 proc., a w USA czy Hiszpanii ponad 2,5 proc.

Brak tych wpływów podatkowych wyraźnie widać w naszym otoczeniu. Obraz wielu miejscowości jest podobny - domy za miliony złotych, które nie są skanalizowane (nawet niektóre części Warszawy nie są całości podłączone do sieci wodno-kanalizacyjnej), nie prowadzi do nich porządna jezdnia ani droga dla rowerów. Przyczyna tego stanu rzeczy jest prozaiczna: majątek publiczny nie nadąża za majątkiem prywatnym, bo państwo (w tym przypadku samorząd) dostaje bardzo mało dodatkowych dochodów wynikających z powstawania na jego terenie nowych nieruchomości.

Poziom wydatków publicznych w Polsce jest praktycznie taki jak w innych krajach wysoko rozwiniętych (49,4 proc. PKB w 2024 r. przy średnia w UE na poziomie 49,2proc.). To oznacza, że ciężar finansowania państwa spoczywa na pozostałych podatkach i deficycie budżetowym. Inne podatki, czyli głównie VAT i akcyza, mają zaś charakter degresywny (bardziej obciążają osoby o niskich dochodach - przyp. red.). Progresywny jest tylko PIT, ale wobec upowszechnienia się tzw. samozatrudnienia rzeczywista skala jego progresji jest niewielka.

Rozkład własności nieruchomości cechuje się dużymi nierównościami, bo zawsze nierówności majątkowe są wyższe niż nierówności dochodowe. Bardzo niewielkie znaczenie podatku spadkowego pogłębia fakt, że tzw. majątkowa mobilność społeczna jest u nas niska. Jeśli mam pecha urodzić się w ubogiej rodzinie i nie dostanę "na start" mieszkania w Krakowie lub Warszawie, to jestem w dużo gorszej sytuacji od tych, którzy mają przysłowiowe mieszkanie "po babci" w dużym mieście. Opodatkowanie nieruchomości spełnia więc wymóg sprawiedliwości społecznej (oczywiście każdy z nas ten termin trochę inaczej rozumie), czyli obciąża bardziej tych, którzy mają większe zasoby.

Przy okazji można liczyć także na inne pozytywne skutki podatku katastralnego. To, że państwo będzie znało wartości nieruchomości da bardzo mocny instrument do dyspozycji administracji podatkowej i wymiaru sprawiedliwości: pozwoli weryfikować legalność pochodzenia majątku. Jeśli mam dom wart kilka milionów złotych, a oficjalnie wykazuję niewielkie dochody, to skarbówka i policja powinny się mną zainteresować.

Nie ma się też co obawiać, że wyższe opodatkowanie nieruchomości zmniejszy ich podaż na rynku wynajmu i co za tym idzie wzrosną czynsze. Będzie raczej odwrotnie – fakt opodatkowania samego posiadania nieruchomości spowoduje, że wzrośnie alternatywny koszt utrzymywania pustego mieszkania, co skłoni niektórych właścicieli do ich wystawienia na rynku najmu.

Przy okazji zwiększy się efektywne opodatkowanie dochodów z nieruchomości (obecnie jest to zwykle tylko 8,5 proc. od przychodu w przypadku najmu), więc powinien spaść popyt na mieszkania, które są nabywane tylko w celach spekulacyjnych lub tezauryzacyjnych, co schłodzi rynek nieruchomości. Zmniejszy się różnica między opodatkowaniem dochodów kapitałowych (obecnie 19 proc. od odsetek, dywidend czy zysków kapitałowych) a podatkami z wynajmu, na czym powinien zyskać rynek kapitałowy.

Powyższe argumenty nie sprawiają jednak, że podatek katastralny można i należy wprowadzić już w najbliższej przyszłości. Problemów technicznych, prawnych i politycznych jest tutaj bardzo wiele.

Podstawową kwestią jest powszechna wycena nieruchomości. Byłby to proces administracyjny długi, skomplikowany i bardzo kosztowny, a przy okazji mogący prowadzić do nadużyć, bo ustalenie abstrakcyjnej wartości nieruchomości (faktyczna wartość jest znana dopiero w momencie zawarcia transakcji kupna/sprzedaży) jest siłą rzeczy arbitralne, a to rodzi pokusę do korumpowania rzeczoznawców. Można jednak próbować szukać uproszczonych metod jak np. samowycena przez właściciela z opcją obowiązku sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa, jeśli wycena będzie rażąco zaniżona.

Niełatwe do rozstrzygnięcia będą też parametry podatku: podstawa i stawka. Mówi się o tzw. kwocie wolnej, w ramach której np. pierwsza nieruchomość jest nieopodatkowana, a dopiero kolejne podlegają obciążeniu. Brzmi to atrakcyjnie i studzi obawy większości Polaków, którzy mają jedną nieruchomość, w której mieszkają. Ale rzeczywistość może rodzić spore wyzwania.

Czy Kowalski, który jest właścicielem jednej 500-metrowej willi z basenem ma być zwolniony z podatku, podczas gdy Malinowski z M2, który ogromnym wysiłkiem kupił kawalerkę z myślą o swoich dzieciach, ma płacić podatek od tego drugiego mieszkania?

Nietrudno też sobie wyobrazić optymalizację podatkową, czyli rozdysponowanie licznych mieszkań wśród rodziny tak, żeby nikt nie był właścicielem więcej niż jednej nieruchomości.

Innym ważnym dylematem jest stawka takiego podatku – zbyt mała nie ma sensu z punktu widzenia generowania dochodów budżetowych, tym bardziej, że koszty poboru będą spore, a zbyt duża może być problematyczna dla wielu właścicieli. Można przecież być właścicielem drogiej nieruchomości i mieć niski bieżący dochód, jak np. emeryci mieszkający na Starym Mieście w Warszawie. Jak traktować kogoś, kto stał się bezrobotny albo zachorował, a jest właścicielem cennego mieszkania czy domu? Takie przypadki mogą prowadzić do próby budowy systemy pełnego ulg i zwolnień, czyli skomplikowanego, drogiego w utrzymaniu i dającego duże pole do nadużyć.

Te wyzwania nie powinny jednak sprawić, że całkowicie porzucimy ideę podatku katastralnego, bo parę kwestii raczej nie podlega dyskusji:

• mamy głęboki strukturalny deficyt budżetowy, a nie ma co liczyć na spadek wydatków publicznych wobec wyzwań geopolitycznych, klimatycznych i demograficznych; poszukiwanie wyższych dochodów budżetowych jest kluczowe;
• porównania Polski z innymi krajami wskazują, że rola podatków majątkowych ma w naszym systemie niewielkie znaczenie, a co za tym idzie, jest tutaj pole do zwiększenia dochodów publicznych; skorzystanie z doświadczeń międzynarodowych może nam bardzo pomóc;
• polski system podatkowy jest praktycznie degresywny, więc progresywny podatek katastralny łączy cel fiskalny z celami społecznymi;
• nie ma niebezpieczeństwa zaburzeń na rynku nieruchomości, takich jak wycofanie mieszkań z rynku najmu; potrzebne jest raczej ucywilizowanie rynku nieruchomości poprzez jasną, długofalową politykę podatkową, która wspiera generowanie oszczędności i ich transformację w kapitał.

Nie można mieć jednak złudzeń, że sam system opodatkowania nieruchomości rozwiąże problemy mieszkaniowe Polaków. Potrzebne jest kompleksowe podejście, które łączy zachęty do zwiększania podaży mieszkań, zmieni jej strukturę (deweloperzy, samorządy, spółdzielnie, mieszkania na wynajem, lokale komunalne itd.) oraz tworzy system generowania długoterminowych oszczędności, które będą finansować rynek nieruchomości.

O opodatkowaniu nieruchomości na pewno warto jednak dyskutować i studzić obawy społeczeństwa, które w dużej mierze wynikają z niewiedzy. Korzystając z doświadczeń międzynarodowych można wtedy zbudować system, który obok generowania dodatkowych dochodów fiskalnych będzie także realizował cele społeczne.

Autorem opinii jest dr hab. Jacek Tomkiewicz, profesor Akademii Leona Koźmińskiego, dziekan tamtejszego Kolegium Finansów i Ekonomii oraz dyrektor ds. naukowych w Centrum Badawczym Transformacji, Integracji i Globalizacji TIGER.