Miała być ochrona, może być ryzyko. Kontrowersje wokół deregulacji w turystyce

To miała być deregulacja z korzyścią dla wszystkich. Proponowane przepisy, przygotowane przez Ministerstwo Sportu i Turystyki, mają rozbić oligopol ubezpieczycieli na rynku gwarancji turystycznych. Dziś kilku dużych graczy kontroluje większość tego segmentu, a touroperatorów – zwłaszcza mniejszych – coraz częściej nie stać na zakup wymaganych zabezpieczeń finansowych, by legalnie prowadzić działalność.

Rząd chce więc otworzyć rynek i dopuścić możliwość podzielenia jednej gwarancji na kilka mniejszych, wystawianych przez różnych gwarantów. Celem jest zwiększenie konkurencji, obniżenie kosztów i ułatwienie prowadzenia biznesu. Ale ubezpieczyciele ostrzegają: jeśli projekt wejdzie w życie bez poprawek, może przynieść skutek odwrotny do zamierzonego – będzie jeszcze drożej i jeszcze trudniej o gwarancję, a to z kolei może poważnie osłabić system ochrony klientów biur podróży.

A stawką jest bezpieczeństwo finansowe turystów. Gwarancja to obowiązkowe zabezpieczenie, które biuro podróży musi posiadać. Mowa o dziesiątkach, a nawet setkach milionów złotych zabezpieczenia – im większa skala działalności, tym wyższa wymagana suma gwarancyjna. W razie niewypłacalności biura to właśnie z gwarancji – w pierwszej kolejności – pokrywane są koszty zwrotu pieniędzy klientom oraz ich powrotu do kraju. Dopiero gdy suma gwarancyjna się wyczerpie, uruchamiane są środki z funduszu turystycznego. Bez gwarancji klienci zostaliby z niczym.

Dostęp do gwarancji staje się coraz trudniejszy – zwłaszcza dla małych i średnich touroperatorów. Ubezpieczyciele zaostrzają politykę oceny ryzyka, a ceny zabezpieczeń rosną wraz z wartością rynku, który w sierpniu tego roku przekroczył 750 mln euro. Dla porównania: w całym ubiegłym roku było to 688 mln euro.

Projekt ustawy w obecnym kształcie oceniamy jako krok w stronę większej elastyczności przy pozyskiwaniu zabezpieczeń. Możliwość łączenia różnych form gwarancji oraz wykorzystania poręczeń Turystycznego Funduszu Pomocowego (TFP) może – naszym zdaniem – zwiększyć ich dostępność i wzmocnić ochronę klientów – komentuje dla money.pl Piotr Henicz, wiceprezes ITAKA Holdings i wiceprezes Polskiej Izby Turystyki.

Z danych Turystycznego Funduszu Gwarancyjnego wynika, że trzy firmy odpowiadają za ponad 60 proc. udzielonych gwarancji: ERGO Reiseversicherung AG Oddział w Polsce, Signal Iduna Polska TU S.A. oraz TU Europa S.A. Większość ubezpieczycieli omija ten segment rynku, uznając go za zbyt ryzykowny w stosunku do możliwego zysku. Problemem są wysokie sumy gwarancyjne oraz duża odpowiedzialność operacyjna – gwarant wypłaca środki w przypadku niewypłacalności biura podróży, które często nie dysponuje żadnym majątkiem, z którego można by odzyskać wypłacone kwoty.

Touroperatorzy próbują pozyskać zabezpieczenia także w bankach, ale dziś gwarancji udzielają wyłącznie nieliczne banki spółdzielcze. Udział sektora bankowego w tym segmencie pozostaje marginalny – wynosi zaledwie około 1 procenta.

Efekt? Touroperatorzy, nie mogąc uzyskać gwarancji w Polsce, szukają zabezpieczeń u zagranicznych dostawców – m.in. z Niemiec, Bułgarii czy Łotwy – którzy nie podlegają polskim organom nadzoru i nie są zobowiązani do przestrzegania krajowych standardów obsługi klienta.

W nieoficjalnych rozmowach przedstawiciele rynku przyznają, że kierunek zmian jest słuszny – resort chce otworzyć rynek i znieść wymóg posiadania jednego gwaranta, tak aby zabezpieczenie mogło zostać podzielone między kilka instytucji. To pozwoliłoby rozłożyć ryzyko i zwiększyć dostępność gwarancji.

Tu jednak pojawiają się kontrowersje. Z dokumentów, do których dotarł money.pl, wynika, że projekt zawiera zapisy, które – zdaniem ubezpieczycieli i nadzoru – są sprzeczne z obowiązującym prawem i z istotą gwarancji ubezpieczeniowej lub bankowej. Przewiduje bowiem powołanie tzw. gwaranta wyznaczonego, który miałby ponosić odpowiedzialność nie tylko do wysokości swojej części zabezpieczenia, ale także ponad tę kwotę – aż do pełnej wartości całej gwarancji. Dopiero potem mógłby dochodzić należności od pozostałych gwarantów.

Przykład? Przy wymaganej gwarancji na 400 mln zł, jeden gwarant – udzielający zabezpieczenia na 200 mln zł – byłby odpowiedzialny za całość. Dopiero po wypłacie środków mógłby próbować odzyskać brakującą część od innych instytucji. Tymczasem, zgodnie z prawem, odpowiedzialność gwaranta kończy się z chwilą wyczerpania jego własnego limitu – i nie może być przekroczona.

W pismach skierowanych do Ministerstwa Sportu i Turystyki, Ministerstwa Finansów oraz Rzecznika Finansowego, Polska Izba Ubezpieczeń (PIU) przestrzega przed uchwaleniem przepisów w obecnym kształcie. Wskazuje, że może to zmniejszyć apetyt zakładów ubezpieczeń i reasekuratorów (czyli firm przejmujących część ryzyka w zamian za udział w składce) na udzielanie gwarancji, a nawet doprowadzić do wycofania się krajowych ubezpieczycieli z rynku zabezpieczeń turystycznych.

PIU zwraca uwagę na zwiększone ryzyka – operacyjne, prawne i konkurencyjne – oraz podkreśla konieczność wprowadzenia istotnych zmian legislacyjnych. Wśród rekomendowanych działań wskazuje m.in. na potrzebę wzmocnienia przejrzystości i odpowiedzialności po stronie samych touroperatorów.

Izba zaznacza również, że projekt nie zawiera przepisów umożliwiających wymianę informacji między gwarantami zaangażowanymi we wspólne zabezpieczenie tego samego touroperatora. Jeśli jednym z nich będzie bank, istnieje ryzyko naruszenia tajemnicy bankowej. W przypadku ubezpieczycieli pojawia się natomiast obawa, że taka współpraca mogłaby zostać uznana przez UOKiK za niedozwolone porozumienie rynkowe.

Ministerstwo Sportu i Turystyki, które pilotuje projekt nowelizacji, w odpowiedzi na pytania money.pl zapewnia, że część zastrzeżeń zgłaszanych przez PIU i UKNF została już uwzględniona. Jak informuje resort, doprecyzowano m.in. sposób wyznaczania tzw. głównego gwaranta – ma to być podmiot wskazany w umowie gwarancji, co znajdzie odzwierciedlenie w nowym wzorze dokumentu.

Resort podkreśla też, że możliwość dzielenia gwarancji pomiędzy kilku gwarantów nie zmienia obowiązujących przepisów – to jedynie dodatkowa opcja. Współpraca między gwarantami ma opierać się na zasadzie swobody umów, a przekazywanie danych między nimi zostanie uregulowane w rozporządzeniu.

Odpierając zarzuty o pominięcie Związku Banków Polskich, resort tłumaczy, że projekt był szeroko konsultowany, a ZBP "na żadnym etapie nie zgłaszał uwag". Dodaje też, że część uwag PIU i UKNF będzie jeszcze analizowana w toku prac parlamentarnych.

Obaw ubezpieczycieli nie podziela Piotr Henicz, wiceprezes ITAKA Holdings i Polskiej Izby Turystyki. Zwraca uwagę, że ogromne kwoty "zamrożone" w ramach gwarancji często ograniczają płynność finansową biur podróży, co z kolei hamuje ich rozwój i możliwości inwestycyjne. Jego zdaniem możliwość rozłożenia gwarancji pomiędzy kilku dostawców, a także włączenie poręczeń Turystycznego Funduszu Pomocowego, który przejąłby część ryzyka, może zwiększyć atrakcyjność rynku zabezpieczeń.

Przyjęcie nowych przepisów powinno przede wszystkim zwiększyć poziom ochrony podróżnych, a tym samym poprawić bezpieczeństwo klientów korzystających z turystyki zorganizowanej. Wzrost zaufania może przełożyć się na większe zainteresowanie ofertą – ocenia Henicz.

Zastrzega jednak, że nowe regulacje mogą podnieść składki na fundusze pomocowe, co w konsekwencji może wpłynąć na ceny wycieczek. – Trudno dziś ocenić, czy ten wzrost będzie na tyle istotny, by zniechęcić klientów – zwłaszcza mając na uwadze wymierne przełożenie na wzrost ochrony turystów – dodaje.

Karolina Wysota, dziennikarka money.pl