Największy problem z płacą minimalną? Ustalamy ją na oślep

Grzegorz Siemionczyk, money.pl: W 2025 r., jak proponuje rząd, płaca minimalna wzrośnie o niespełna 8 proc., do nieco ponad 4600 zł brutto. Podwyżka będzie sporo mniejsza niż w poprzednich dwóch latach, ale rzeczniczka małych i średnich przedsiębiorstw Agnieszka Majewska i tak ostrzegła, że może to zmusić wiele takich firm do zakończenia działalności. Minimalne wynagrodzenie znalazło się niebezpiecznie wysoko?

Piotr Lewandowski, ekonomista, prezes Instytutu Badań Strukturalnych: Takie ostrzeżenia to jest stały element polskiej liturgii. Każdego roku w okolicy rocznicy Powstania Warszawskiego organizacje reprezentujące pracodawców ogłaszają, że podwyżka płacy minimalnej zarżnie polskie firmy. Odbieram to jako formę lobbingu.

Małe firmy wolałyby po prostu, żeby płace były niższe, co jest zrozumiałe. Natomiast te ostrzeżenia nie mają żadnej podstawy w faktach, w badaniach. Oczywiście, być może kiedyś okażą się trafne. Ale czy to jest właśnie ten moment? Ani rzeczniczka MŚP, ani organizacje przedsiębiorców tego nie wiedzą, bo tego nie badają.

Faktem jest, że zatrudnienie w Polsce od IV kwartału 2023 r. maleje, choć dotyczy to przede wszystkim średnich i dużych firm, głównie przemysłowych. To nie jest konsekwencja wzrostu płacy minimalnej w tym i ubiegłym roku łącznie o 40 proc.?

W ujęciu nominalnym płaca minimalna mocno w ostatnich latach wzrosła, ale w ujęciu realnym (po uwzględnieniu inflacji – przyp. red.) ten wzrost nie był tak spektakularny. Szczególnie, jeśli weźmiemy pod uwagę też 2022 r., gdy realnie płaca minimalna zmalała. Pod tym względem ostatnie podwyżki tej płacy nie odbiegały od wcześniejszych.

Patrząc w szerszym horyzoncie, wynagrodzenie minimalne zaczęło w Polsce być szybko podnoszone od 2008 r. Badania, które prowadziliśmy w IBS, pokazują, że jeśli podzielić Polskę na 73 podregiony, zgodnie z klasyfikacją NUTS3 (Klasyfikacja Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych – przyp. red.), to skutki tych podwyżek były zauważalne w jednej trzeciej z nich. Tych, w których w 2007 r. przeciętne wynagrodzenie było najniższe. W pozostałych regionach to rynek wyznaczał trajektorię wynagrodzeń i zatrudnienia.

Jakie to były skutki?

W słabiej rozwiniętych podregionach średnie wynagrodzenie od 2008 r. rosło szybciej, niż rosłoby bez takich podwyżek płacy minimalnej. To miało negatywny wpływ na zatrudnienie. Szacujemy, że w 2018 r. zatrudnienie było tam o 1,5 proc. mniejsze niż byłoby w scenariuszu bez podwyżek minimalnego wynagrodzenia, ale za to płace były o 3 proc. wyższe. Czy ten bilans jest dodatni czy ujemny? To każdy musi sam ocenić w zależności od tego, jaką wagę przykłada do poziomu wynagrodzeń, a jaką do zatrudnienia.

Dlaczego w pozostałych regionach popyt na pracowników nie zmalał pod wpływem wzrostu kosztów pracy?

Po pierwsze, wynagrodzenia są tam wyższe, więc podwyżki płacy minimalnej obejmowały znacznie mniejszą grupę pracowników niż w słabiej rozwiniętych podregionach. Po drugie, część osób zarabiających na papierze płacę minimalną w praktyce zarabiało więcej.

W Polsce, podobnie zresztą jak w innych krajach regionu, szara strefa wygląda na ogół tak, że pracownicy część wynagrodzenia dostają pod stołem, zwłaszcza w małych firmach, które nie na wszystko wystawiają faktury. Podwyżki płacy minimalnej były stopniowym formalizowaniem ich dochodów – coraz większa część faktycznego wynagrodzenia była zapisana w umowie.

Można powiedzieć, że wygrało na tym państwo, bo ci pracownicy zaczęli odprowadzać więcej składek i podatków. A jednocześnie nie tracili pracy, bo w praktyce ich płace nie wzrosły.

Do 2008 r., gdy rozpoczął się okres znaczących podwyżek płacy minimalnej, nie sięgała ona nawet 40 proc. przeciętnego wynagrodzenia. Dzisiaj wynosi około 50 proc. To ma znaczenie? Może ten bufor, który tworzyła szara strefa, już się wyczerpał?

Badania prowadzone w Niemczech pokazują, że istnieje taki poziom płacy minimalnej, którego przekroczenie sprawia, że dalsze podwyżki mają już ujemny bilans korzyści i kosztów.

Gdy płaca minimalna jest niska, to jej podnoszenie przyciąga ludzi na rynek pracy i ogranicza siłę lokalnych monopsonów (pracodawców dominujących na danym rynku – przyp. red.), uniemożliwiając im zaniżanie płac. Ale gdy płaca minimalna przekroczy 75-80 proc. mediany w danym regionie, popyt na pracowników zaczyna maleć.

Być może w Polsce już doszliśmy do momentu, gdy wszyscy, których podwyżki płacy minimalnej mogły zachęcić do podjęcia aktywności zawodowej, już są na rynku pracy, więc teraz zaczną przeważać te negatywne efekty dalszych podwyżek. Problem w tym, że nikt tego nie wie, bo szczegółowe dane o wynagrodzeniach są publikowane z dwuletnim opóźnieniem, a dane administracyjne nie są dostępne dla badaczy.

Polityka płacy minimalnej prowadzona jest bez ewaluacji i po omacku.

Przez lata ta płaca była tak niska, że przeważały pozytywne skutki podwyżek. Ale kolejne podwyżki są szarżą na oślep i mogą się okazać przestrzelone, szczególnie że gospodarka jest w fazie spowolnienia.

Wskaźnik aktywności zawodowej osób w wieku produkcyjnym (20-64 lata) jest w Polsce wciąż nieco niższy niż np. w Niemczech czy Holandii. To sugeruje, że jakiś potencjał do wciągnięcia na rynek pracy części osób biernych zawodowo jeszcze istnieje.

Tak, ale jest mało prawdopodobne, aby osoby, które wciąż są bierne zawodowo, zachęcił do pracy wyłącznie wzrost płac. Te osoby często napotykają inne bariery w dostępie do rynku pracy, np. mają obowiązki opiekuńcze i nie mogą znaleźć zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu albo są wykluczone komunikacyjnie.

Jednocześnie mamy do czynienia ze starzeniem się ludności, co przejawia się tym, że ubywa osób w wieku produkcyjnym. Czy wiadomo, w jakim stopniu ten spadek zatrudnienia, który dziś widzimy, jest skutkiem niedostatecznej podaży pracowników, a w jakim słabego popytu na nich przy dzisiejszym poziomie płac? Zastanawiające jest to, że akurat w sektorze usługowym, gdzie płace rosną szczególnie szybko, zatrudnienie rośnie, a maleje w przemyśle.

Ciężko jest jednoznacznie odseparować zmiany na rynku pracy, które wynikają z czynników demograficznych od tych, które wynikają z czynników cyklicznych. Na pewno coraz mniej młodych osób wchodzi na rynek pracy, a to one najczęściej pracują w usługach. W tych branżach deficyt pracowników podbija płace niezależnie od tego, co dzieje się z płacą minimalną.

Równocześnie zachodzą średniookresowe zmiany we wzorcach konsumpcji – wraz z wzrostem dochodów konsumentów w strukturze ich wydatków zwiększa się udział usług, a maleje udział podstawowych towarów. To zwiększa popyt na pracę w usługach i ich udział w zatrudnieniu. Ten trend został wzmocniony przez szoki z ostatnich lat. W czasie pandemii konsumenci, nie tylko w Polsce, zaopatrzyli się w wiele dóbr trwałego użytku, więc ostatnio ich produkcja maleje. Z kolei dostęp do niektórych usług był ograniczony, więc po pandemii zaczęliśmy z nich chętniej korzystać.

Jeśli podwyżki płacy minimalnej mają negatywne skutki przede wszystkim w tych regionach, gdzie średnie płace są niskie, to może należałoby to minimum zróżnicować tak, aby bardziej przystawało do warunków panujących na lokalnych rynkach pracy?

Ale jak to zrobić? Te najuboższe podregiony, w których podwyżki płacy minimalnej negatywnie wpływały na zatrudnienie, są rozproszone po wszystkich województwach. 75 proc. zróżnicowania płac to zróżnicowanie wewnątrz województw.

Poza tym, Polska wcale nie jest dużym krajem. Mamy 17 mln pracowników. Płacę minimalną różnicuje się regionalnie w takich krajach jak Chiny, Indie czy USA, gdzie jeden region ma kilkadziesiąt milionów pracowników. Zróżnicowanie płac minimalnych między prowincjami Chin to ekwiwalent różnych płac minimalnych we Francji, w Niemczech i w Polsce.

Zróżnicowanie minimalnego wynagrodzenia niebywale skomplikowałoby cały system. Przykładowo, gdybyśmy różnicowali na podstawie miejsca wykonywania pracy, to pracownik ze świętokrzyskiego, który pracuje w Mazowieckiem, zarabiałby więcej niż ten, który pracuje na miejscu.

A gdybyśmy różnicowali na podstawie miejsca rejestracji pracodawcy, to wszystkie warszawskie knajpy fikcyjnie zarejestrowałyby się na Podkarpaciu.

To może powinniśmy zróżnicować płacę minimalną na poziomie sektorów, np. po to, żeby w usługach, gdzie trudno podnosi się produktywność pracowników, była niższa niż w przemyśle?

To rozwiązanie funkcjonuje dobrze tylko tam, gdzie jest rozbudowany dialog społeczny, np. w krajach skandynawskich. W Polsce nie ma silnych związków zawodowych, które reprezentowałby pracowników sektorów usługowych. Kto miałby ich reprezentować w negocjacjach? Obawiam się, że konsekwencje byłyby takie jak we Włoszech, gdzie też są sektorowe płace minimalne.

W scentralizowanych sektorach, jak przemysł, płaci się dużo, ale inne zostają w tyle. Niemcy w 2015 r. odeszli od tego rozwiązania na rzecz krajowej płacy minimalnej, choć w niektórych branżach nadal istnieją układy zbiorowe, poprawiające warunki pracy relatywnie do ogólnokrajowego minimum.

Ciekawe jest rozwiązanie z Wielkiej Brytanii. W Londynie istnieje półformalne minimum, tzw. living wage, które jest porozumieniem miasta i firm, że będą płacić wyższe minimum, umożliwiające utrzymanie się w stolicy. Być może Warszawa mogłaby oszacować takie living wage i rozważyć taką inicjatywę.

W unijnej dyrektywie, którą Polska musi wdrożyć do połowy listopada, zapisano kilka kryteriów, które pozwalają ocenić adekwatność płacy minimalnej. Przykładowo, punktem odniesienia może być 50 proc. średniego wynagrodzenia albo 60 proc. medianowego (środkowego) wynagrodzenia w gospodarce. Może powinniśmy sztywno powiązać płacę minimalną z którymś z tych kryteriów, żeby ograniczyć niepewność, z którą co roku zmagają się przedsiębiorcy i która jest źródłem tych ostrzeżeń, od których rozpoczęliśmy rozmowę?

Zaletą takiego rozwiązania jest uniknięcie politycznych targów i podnoszenia płacy minimalnej w rytm cyklu wyborczego. Mimo to, jestem przeciwny sztywnym regułom ustalania minimalnego wynagrodzenia. Ich słabością jest niska odporność na szoki.

Wyobraźmy sobie kryzys, np. taki jak w Polsce między 1997 a 2002 r. albo w Hiszpanii w latach 2008-2009, gdy pracę tracą głównie najsłabiej wynagradzani pracownicy. Konsekwencją jest wzrost przeciętnego wynagrodzenia. Reguła wskazywałaby podniesienie płacy minimalnej celem utrzymania jej na poziomie 50 proc. średniej. Alternatywą byłoby zawieszenie obowiązywania reguły na czas kryzysu, ale przecież sensem istnienia reguł nie jest ich arbitralne zawieszanie.

Moim zdaniem lepiej byłoby, gdyby zmiany płacy minimalnej odbywały się bez sztywnych reguł, tylko na podstawie ewaluacji dotyczących skutków poprzednich podwyżek, kosztów ich egzekwowania, oceny koniunktury na rynku pracy itp. Tylko, że w Polsce rząd tego nie bada.

Wzrost stosunku płacy minimalnej do średniej oznacza, że następuje spłaszczenie struktury wynagrodzeń, a coraz większa część pracowników otrzymuje właśnie płacę minimalną. Resort pracy szacował, że w tym roku będzie to dotyczyło około 3,5 mln osób, czyli co piątego pracującego. To niepożądane zjawisko?

Wzrost odsetka osób zarabiających płacę minimalną sam w sobie nie ma negatywnych konsekwencji. Ale sprawia, że każda kolejna podwyżka minimum dotyczy coraz większej liczby pracowników i firm. Coraz więcej firm musi decydować, czy stać je na podwyżki czy nie, więc zwiększa się prawdopodobieństwo spadku popytu na pracę. To nie musi oznaczać spadku zatrudnienia, tylko raczej relokację pracowników.

W Niemczech wprowadzenie ogólnokrajowej płacy minimalnej sprawiło, że pracownicy przepływali z mniejszych firm do większych, bardziej produktywnych. Czyli np. z małych sklepików do supermarketów. Nie da się jednoznacznie ocenić, czy to źle, czy dobrze.

Z jednej strony, zmiana pracy mogła wiązać się z epizodem bezrobocia, a więc dyskomfortem dla pracowników. Z drugiej strony, ostatecznie ludzie przeszli do bardziej wydajnych firm i zarabiali więcej. Jeśli jakiś segment rynku nie może funkcjonować płacąc minimalne wynagrodzenie, to może ma zły model biznesowy i nie powinniśmy go chronić.

Spośród państw UE tylko dwa wyprzedzają Polskę pod względem stosunku płacy minimalnej do średniej: to Grecja i Portugalia. W tej samej lidze co my gra jeszcze Hiszpania. Wszystkie te trzy kraje znane są z wysokiego bezrobocia, szczególnie wśród młodych. To wygląda niepokojąco.

Pod względem relacji płacy minimalnej do średniej Polska może i jest do tych państw podobna, ale poza tym bardzo dużo nas różni. Polska gospodarka od dwóch dekad nie doświadczyła recesji, kraje z południa strefy euro mają za sobą głębokie kryzysy.

Polska i inne kraje naszego regionu włączyły się w zachodnioeuropejskie łańcuchy dostaw, a ostatnio skorzystały na globalizacji usług. Krajom z południa Europy to się nie udało. Trudno więc byłoby obronić tezę, że relatywnie nisko płatne miejsca pracy nie powstają tam z powodu poziomu płacy minimalnej, a nie z powodu słabości gospodarek.

Parlament uchwalił niedawno nowe świadczenie, tzw. rentę wdowią, które – jeśli ustawę podpisze prezydent – będzie wypłacalne od połowy 2025 r. To potrzebne rozwiązanie? Mamy problem z ubóstwem wśród wdów i wdowców?

Nie do końca rozumiem ten pomysł. Oczywiście istnieje luka między emeryturami kobiet i mężczyzn, a kobiety z reguły żyją dłużej. To sprawia, że w razie śmierci partnera kobietom może grozić ubóstwo. Ten problem rozwiązuje w jakiejś mierze renta rodzinna i jeśli potrzebujemy lepszej ochrony przed ubóstwem, to można zmieniać tę rentę.

Na dłuższą metę należy zaś dążyć do tego, żeby wyrównywać dochody kobiet i mężczyzn w cyklu życia, w tym przez zrównanie wieku emerytalnego.

Renta wdowia będzie działała odwrotnie, tzn. może dezaktywizować te kobiety, które mają dobrze zarabiających mężów. Z tego świadczenia będą też mogły korzystać osoby nieźle sytuowane. Nie mam przekonania, że to jest rola państwa. Jednocześnie będzie przybywało osób starszych, które nie mają dzieci mieszkających w pobliżu albo nie mają ich wcale, a wymagają opieki. Nie mamy systemu opieki długoterminowej a świadczenia z rent wdowich i tak nie wystarczą na sfinansowanie takiej opieki przez osoby jej potrzebujące.

Mogę sobie wyobrazić, że dałoby się zorganizować taką opiekę w ramach systemu ochrony zdrowia. Partie tworzące koalicje rządową prześcigają się jednak w pomysłach na to, jak obniżyć składkę zdrowotną dla przedsiębiorstw. Któryś z tych projektów jest dobry?

W Polsce wydatki na służbę zdrowia są za niskie, a nie za wysokie. Nie ma więc dobrej metody na odpowiedzialne obniżenie składek zdrowotnych. To, że wszystkie partie to proponują, wynika z konkurencji politycznej. Polski Ład miał podwyższyć składkę zdrowotną, chociaż w praktyce byłaby to tylko zmiana w strukturze podatków.

Utarło się, że PiS tę składkę podniósł, więc wszystkie inne partie chcą ją teraz obniżać. Nie wolno tego zrobić, bo ekonomia polityczna działa u nas tak, że raz obniżonych podatków i składek nie da się prędko podnieść, nawet gdy to jest konieczne.

Rozmawiał Grzegorz Siemionczyk, dziennikarz money.pl

Piotr Lewandowski jest ekonomistą, jednym z fundatorów i prezesem zarządu Instytutu Badań Strukturalnych. W przeszłości był m.in. współpracownikiem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.