Polska w kleszczach procedury. Z czego będzie musiał rezygnować rząd?

Komisja Europejska uznała, że sytuacja finansów publicznych w Polsce wymaga zastosowania procedury nadmiernego deficytu (EDP - Excessive Deficit Procedure). Decyzja ta, choć spodziewana przez wielu ekspertów, niesie za sobą istotne konsekwencje dla naszego kraju.

Przyczyny są jasne. Zgodnie z unijnymi regułami, deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych nie powinien przekraczać 3 proc. PKB, a dług publiczny powinien być niższy niż 60 proc. PKB lub wystarczająco szybko zmniejszać się w kierunku tej wartości. Niestety, Polska znalazła się wśród państw, które naruszyły te kryteria.

Ekonomiści PKO BP zwracają uwagę, że przez dłuższy czas Komisja Europejska wykazywała się dużą tolerancją wobec pogłębiających się nierównowag fiskalnych w państwach członkowskich. Było to spowodowane wyjątkowymi okolicznościami - pandemią COVID-19 i wojną w Ukrainie. Jednakże wraz z początkiem 2024 roku sytuacja uległa zmianie. Przestała obowiązywać tzw. klauzula wyjścia, co oznaczało powrót do stosowania standardowych zasad Paktu Stabilności i Wzrostu, w tym procedury nadmiernego deficytu.

Prognozy Komisji Europejskiej wskazują, że deficyt sektora general government w Polsce wyniesie 5,4 proc. PKB w 2024 roku i 4,6 proc. w 2025 roku. Wartości te są nieco wyższe od tych, które zakładał polski rząd (odpowiednio 5,1 proc. i 4,4 proc. PKB).

Warto jednak zaznaczyć, że Polska znajduje się w gronie pięciu krajów, w przypadku których KE weźmie pod uwagę pewne dodatkowe, istotne czynniki przy dalszych krokach związanych z procedurą nadmiernego deficytu. Chodzi tutaj między innymi o znaczący wzrost wydatków na obronność, który ma sięgnąć 4,1 proc. PKB w 2028 roku, koszty wzmocnienia zewnętrznej granicy Unii Europejskiej (0,3 proc. PKB), nadzwyczajne wsparcie dla rolników (0,4 proc. PKB) czy planowane ustanowienie niezależnej Rady Fiskalnej, mającej czuwać nad stanem finansów publicznych.

Pomimo uwzględnienia tych szczególnych okoliczności, ogólna ocena bieżącej polityki fiskalnej Polski przez Komisję Europejską pozostaje dość surowa.

W swoim raporcie KE wskazuje, że w 2024 roku polski rząd będzie prawdopodobnie prowadził bardziej ekspansywną politykę budżetową, co jest niezgodne z wcześniejszymi zaleceniami Brukseli. Wątpliwości budzi także długoterminowa stabilność finansów publicznych - prognozy sugerują systematyczny wzrost wskaźnika długu publicznego, aż do osiągnięcia około 85 proc. PKB w 2035 roku.

Jak podkreślają analitycy PKO BP, stosunek długu publicznego do PKB na koniec 2023 wyniósł w Polsce 49,6 proc., czyli był poniżej referencyjnego poziomu 60 proc. Tyle tylko, że perspektywy rysują się w znacznie ciemniejszych barwach. Przewidywania na lata 2024 i 2025 wskazują na wzrost tego wskaźnika do odpowiednio 53,7 proc. i 57,7 proc. Tymczasem artykuł 126 ust. 3 Traktatu (na podstawie którego uruchamiana jest procedura) wymaga uwzględnienia wielu czynników podczas oceny poziomu deficytu i długu publicznego państwa członkowskiego - podkreślają eksperci.

Czynniki te obejmują m.in. sytuację zadłużeniową, budżetową, gospodarczą, wdrażanie reform i inwestycji oraz wzrost inwestycji publicznych w dziedzinie obronności. Czynniki te mogą być uwzględnione tylko wtedy, gdy relacja długu publicznego do PKB nie przekracza wartości referencyjnej wynoszącej 60 proc. PKB, czyli w przypadku Polski są one uwzględnione. Analiza stabilności długu wskazuje na wysokie ryzyko w perspektywie średnioterminowej. Reformy strukturalne i inwestycje w ramach NextGenerationEU mogą mieć pozytywny wpływ na wzrost PKB w przyszłych latach. Rząd Polski planuje wzmocnienie ram fiskalnych, w tym ustanowienie niezależnej Rady Fiskalnej.

W obliczu tych wyzwań rząd będzie musiał podjąć zdecydowane działania, aby ograniczyć nadmierny deficyt i zainicjować proces naprawy finansów publicznych. Eksperci PKO BP rozważają dwa możliwe scenariusze - ograniczenie wydatków budżetowych lub podniesienie stawek podatkowych. Ten drugi wariant jest jednak oceniany jako mało prawdopodobny, przynajmniej w odniesieniu do głównych obciążeń fiskalnych.

Warto pamiętać, że dochody sektora finansów publicznych zależą nie tylko od stawek podatkowych, ale także od tzw. bazy podatkowej, czyli wartości transakcji podlegających opodatkowaniu.

Choć prognozy makroekonomiczne dla Polski wciąż wskazują na wzrost gospodarczy, a więc i poszerzanie bazy podatkowej, to dynamika tego procesu będzie prawdopodobnie niższa niż w ostatnich latach. Wynika to przede wszystkim ze spadającej inflacji.

Ten aspekt to jak na razie jedna wielka niewiadoma. Jedno jest jednak pewne. Budżet potrzebuje wyższych wpływów. A tu dynamika jest niepokojąca. Do maja z VAT wpłynęło do budżetu 124 mld zł. To prawie 19 proc. więcej niż rok wcześniej, więc teoretycznie dobrze, ale problem w tym, że Ministerstwo Finansów poprzeczkę ustawił sobie wyjątkowo wysoko.

Aby wykonać projekt ustawy budżetowej, VAT powinien w każdym miesiącu rosnąć o 37 proc. rok do roku, czyli dwa razy więcej niż po maju - zauważa w rozmowie z money.pl Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych.

Ekonomiści PKO BP przeanalizowali potencjalne skutki podniesienia efektywnej stawki VAT o 1 punkt procentowy - z obecnych 16,95 proc. do 17,95 proc. Według ich modelu, taka zmiana przełożyłaby się na poprawę salda budżetowego w relacji do PKB o 0,3 punktu procentowego. Jednocześnie należałoby się spodziewać wzrostu inflacji (maksymalnie o 0,12 punktu procentowego) i niższego tempa wzrostu gospodarczego (o około 0,2 punktu procentowego) w horyzoncie dwóch lat.

Analitycy podkreślają jednak, że natychmiastowa redukcja deficytu do poziomu akceptowalnego przez Komisję Europejską wymagałaby podniesienia efektywnych stawek podatkowych o co najmniej kilka punktów procentowych. Tak drastyczne działania nie są jednak możliwe do wyegzekwowania przez Brukselę. Proces konsolidacji fiskalnej i wychodzenia z procedury nadmiernego deficytu będzie musiał być rozłożony na kilka lat.

Zdaniem ekonomistów PKO BP, najbardziej prawdopodobnym scenariuszem jest ograniczenie wydatków budżetowych. Taka strategia powinna doprowadzić do stopniowego schłodzenia inflacji, choć jednocześnie będzie oznaczała wolniejszy wzrost gospodarczy. Przykładem działań w tym kierunku może być rezygnacja z waloryzacji niektórych świadczeń socjalnych czy zamrożenie płac w sektorze publicznym.

Warto zauważyć, że niezależnie od wybranego wariantu działań, powrót do równowagi fiskalnej będzie wymagał czasu. Sam proces wychodzenia z procedury nadmiernego deficytu może zająć kilka lat i w tym okresie polska gospodarka odczuje jego konsekwencje - z jednej strony w postaci niższej inflacji, z drugiej - spowolnienia tempa wzrostu PKB.

Eksperci ING Banku podkreślają, że zapowiedź KE przyniesie konsekwencje całej wspólnocie. Oznacza powrót do większej ostrożności fiskalnej w Unii Europejskiej po okresie zawieszenia reguł fiskalnych w czasie pandemii oraz po zreformowaniu systemu koordynacji polityki fiskalnej na poziomie unijnym. Wdrożenie nowych procedur będzie testem dla spójności strefy euro oraz roli Europejskiego Banku Centralnego. "Wdrożenie nowych procedur będzie testem dla spójności strefy euro" - czytamy w raporcie banko.

O tym, do czego będzie zmuszony polski rząd, dowiemy się więcej za kilka tygodni. Eksperci Santandera twierdzą, że zalecane tempo dostosowań powinno być zbliżone do tego, które rząd zaproponował w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, tj. około 0,5 proc. PKB rocznie. "Ostateczne decyzje w tej kwestii zapadną zapewne dopiero jesienią" - podkreślają.