Wspólny dług? Opcja przejściowa. To Europa płaci rachunek za Rosję [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Szczyt Rady Europejskiej zakończony nad ranem w Brukseli potwierdził to, co od tygodni było widoczne w kuluarach: Europa wybrała rozwiązanie droższe, ale politycznie bezpieczniejsze. Zamiast sięgnąć po zamrożone rosyjskie aktywa i uruchomić tzw. pożyczkę reparacyjną, przywódcy UE zdecydowali się na finansowanie Ukrainy poprzez wspólny dług. W efekcie to europejscy podatnicy, a nie Rosja, wezmą na siebie ciężar utrzymania Ukrainy w najbliższych latach. Belgii udało się ograniczyć ryzyka dla swojego sektora finansowego.

Decyzja zapadła po kilkunastu godzinach negocjacji, które ciągnęły się do trzeciej nad ranem. Przywódcy uzgodnili pakiet pożyczek dla Ukrainy o wartości ok. 90 mld euro na dwa lata, finansowanych emisją długu gwarantowanego budżetem UE. Mechanizm obejmie 24 państwa członkowskie, z wyłączeniem Węgier, Czech i Słowacji, które sprzeciwiają się dalszemu wsparciu Kijowa. Jednomyślność była jednak konieczna, bo gwarancją zobowiązań jest unijny budżet - i to ją ostatecznie udało się uzyskać, kosztem odsunięcia w czasie decyzji o rosyjskich aktywach.

Tymczasem właśnie one miały być kluczem do przełomu. Plan Komisji Europejskiej zakładał uruchomienie nawet 210 mld euro zamrożonych aktywów rosyjskiego banku centralnego, bez ich formalnej konfiskaty. Konstrukcja "pożyczki reparacyjnej" miała pozwolić na wykorzystanie kapitału już teraz, przy jednoczesnym zachowaniu rosyjskiego tytułu własności – środki pozostałyby zamrożone aż do momentu zawarcia pokoju i zapłaty reparacji przez Moskwę. Z prawnego punktu widzenia nie byłoby to wywłaszczenie, lecz zabezpieczenie roszczeń.

Zobowiązanie finansowe w wysokości 210 mld euro (247 mld dolarów), rozłożone pomiędzy wydatki bieżące, obronność i odbudowę, byłoby dla Ukrainy finansowym kołem ratunkowym. Mogłoby nawet pozwolić Kijowowi oprzeć się presji, by zaakceptować potencjalnie niekorzystne porozumienie, które w przyszłości otworzyłoby drogę do kolejnej rosyjskiej agresji.

Krótko po rozpoczęciu przez Rosję inwazji na Ukrainę w lutym 2022 r. państwa G7 oraz ich partnerzy nałożyli na Rosję sankcje, które doprowadziły do unieruchomienia od 300 do 350 mld dolarów aktywów rosyjskiego banku centralnego znajdujących się w ich jurysdykcjach. Stopniowo UE zaczęła szukać sposobów na wykorzystanie ich wartości do zwiększenia wsparcia dla Ukrainy: najpierw przez przejmowanie dochodów odsetkowych, a następnie przez przeznaczenie tych odsetek na spłatę 50 mld dolarów pożyczek G7 w ramach programu Extraordinary Revenue Acceleration (ERA), co w dużej mierze uchroniło Kijów przed problemami z płynnością w bieżącym roku. UE opierała się jednak wezwaniom do nieodwracalnego kroku, jakim byłaby konfiskata aktywów.

USA nawet nie próbowały tego kroku zrealizować, bo taka decyzja wymagałaby zgody Senatu, której nie uzyskałaby administracja Joe Bidena, nie wspominając o obecnej Donalda Trumpa, która odrzucała taki krok.

Bez nowych źródeł pieniędzy Ukraina stanęłaby wiosną przyszłego roku przed ryzykiem wyczerpania środków finansowych. Komisja Europejska, przy wsparciu kluczowych państw członkowskich, w tym Francji i Niemiec, próbowała przejść na model "pożyczki reparacyjnej", który uruchamia kapitał główny już teraz.

Międzynarodowy centralny depozyt papierów wartościowych Euroclear, wraz z innymi instytucjami posiadającymi mniejsze kwoty zamrożonych rosyjskich środków, zamieniłaby je na pożyczki o zerowym oprocentowaniu.

Dlaczego więc plan upadł? Odpowiedź leży w politycznej arytmetyce i strachu przed ryzykiem. Belgia, na której terytorium, znajduje się większość rosyjskich aktywów, domagała się daleko idących gwarancji na wypadek rosyjskiego odwetu, pozwów sądowych czy konfiskaty zachodnich aktywów w Rosji. Część państw uznała te żądania za zbyt daleko idące. W rezultacie zabrakło gotowości, by wspólnie "uwspólnić" ryzyko, które i tak w dużej mierze ponosiłaby cała Unia.

Z perspektywy finansowej oznacza to wybór droższej ścieżki. Komisja Europejska szacowała, że rezygnacja z uruchomienia rosyjskich aktywów będzie kosztować państwa UE co najmniej 5 mld euro rocznie samych odsetek od nowego zadłużenia. Innymi słowy: pieniądze są, ale zamiast pochodzić od agresora, będą pochodzić z rynku – i z kieszeni europejskich podatników.

Decyzja ma jednak również wymiar strategiczny. Wykorzystanie rosyjskich aktywów oznaczałoby trwałe zerwanie z iluzją, że po wojnie możliwy będzie szybki "reset" relacji gospodarczych z Moskwą. To krok, który na dekady zmieniłby sposób myślenia o bezpieczeństwie finansowym w Europie. Wspólny dług jest rozwiązaniem przejściowym – kupuje czas, ale nie rozwiązuje fundamentalnego problemu: kto ostatecznie zapłaci za wojnę wywołaną przez Rosję.

Szczyt pokazał też ograniczenia europejskiej determinacji. Formalnie temat rosyjskich aktywów nie został zamknięty, dyplomaci podkreślają, że "pozostaje na stole". W praktyce jednak UE wysłała sygnał, że w krytycznym momencie woli sięgnąć po znane instrumenty fiskalne niż testować granice prawa międzynarodowego i własnej solidarności.

Europa nie pozwoli Ukrainie zbankrutować – to najważniejszy wniosek z Brukseli. Ale równie ważny jest inny: na razie to Europa płaci zamiast Rosji. Pytanie, jak długo europejscy wyborcy będą akceptować taki stan rzeczy – i czy koszt politycznej ostrożności nie okaże się z czasem wyższy niż ryzyko, którego przywódcy bali się podjąć tej nocy.

Trudno też nie uplasować tej decyzji w kontekście obecnych rozmów pokojowych między USA, Ukrainą i Rosją. Powoli nastawiamy się na to, że będzie zawarte porozumienie w 2026 r. i kolejny "reset" z Rosją, choć nadal nie wiemy na jakich warunkach.

Piotr Arak, główny ekonomista VeloBanku, senior fellow Atlantic Council