Wszystkie lampki na czerwono. Po wyborach cięcia albo wyższe podatki

"Nie widzę miejsca na żadne prezenty" – stwierdził wprost minister finansów Andrzej Domański w ostatnim wywiadzie dla Bloomberga. Podkreślał w nim, że Polska nie ma możliwości zwiększenia wydatków publicznych przed przyszłorocznymi wyborami.

To deklaracja, która nie brzmi na pewno dobrze dla polityków koalicji rządzącej, którzy chcieliby mieć przed wyborami ręce pełne prezentów. Wystarczy przypomnieć końcówkę kadencji 2023 r., gdy PiS przeforsował podniesienie 500 plus na 800 plus czy uruchomił program "Czyste powietrze" praktycznie bez żadnej kontroli, rozdając na prawo i lewo pieniądze na termomodernizację. Z tego punktu widzenia przyszłoroczna kampania zapowiada się skromnie, jak na standardy z ostatnich kadencji.

Ale te dylematy przy tym, co czeka rządzących w przyszłej kadencji, wydają się śmieszne. I nie jest to straszenie na wyrost, tylko wnioski z lektury najnowszego dokumentu rządowego – "Strategii zarządzania długiem publicznym". Pokazuje on duże problemy dla rządzących z długiem i deficytem do 2030 r.

Co wynika z prognozy? Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB (czyli liczony metodologią unijną) obniży się z 7,3 proc. w 2025 r. do 4,2 proc. w 2030 r., ale ścieżka ta jest wyraźnie nierównomierna.

Do 2028 r. relacja niemal stoi w miejscu i wynosi około 7 proc. PKB, a w 2028 r. obniża się o 0,3 pkt proc., do 6,8 proc. Ale w tym czasie deficyt w ujęciu nominalnym rośnie, z ok. 286 mld zł w 2025 r. do ok. 315 mld zł w 2028 r. (przyrost o ok. 29 mld zł, z czego aż 17 mld zł przypada na 2027 r.), bo będzie rosło PKB, czyli mianownik wyliczenia.

Dopiero w latach 2029-2030 następuje faktyczne ograniczanie deficytu: relacja do PKB spada o 1,5 pkt proc. w 2029 r. i o kolejne 1,1 pkt proc. w 2030 r. (łącznie o 2,6 pkt proc.), a w nominale deficyt zmniejsza się o ok. 58 mld zł, a potem o ok. 44 mld zł, do ok. 213 mld zł.

To oznacza, że cały ciężar korekty został przesunięty na końcówkę horyzontu prognozy, a i tak w 2030 r. deficyt nadal przekracza unijną wartość referencyjną 3 proc. PKB.

Ale nawet to oznacza, że w 2029 i 2030 r. rządzący będą musieli kombinować, jak ściąć wydatki, podnieść dochody lub zrobić jedno i drugie, łącznie o co najmniej 102 mld zł. Dla porównania obecny koszt programu 800 plus to około 60 mld zł, a wydatki na MON około 200 mld zł.

– To obrazek, jaki znamy już od dwóch lat, a który wynika z polskiego prawa. Jednak najważniejsze jest pytanie o strukturę konsolidacji. Czy powinny być zmniejszane wydatki, czy podwyższane podatki, a może i jedno, i drugie, tylko w jakich proporcjach i pozycjach budżetu? Dziś nikt się tym nie zajmuje, a o tym powinna być kampania wyborcza, nie jak zwiększać wydatki, a jak zmniejszać deficyt – komentuje Ludwik Kotecki, członek Rady Polityki Pieniężnej.

Pytany przez nas polityk KO przyznaje, że perspektywy na kolejną kadencję – w świetle tego, co wynika ze strategii – są fatalne, niezależnie od tego, kto wtedy będzie rządzić.

– Mówimy o konieczności zmniejszenia deficytu o 100 mld zł w okresie 2028-2030. To potężne wyzwanie. Być może trzeba będzie zrewidować część wydatków czy programów społecznych. Przy czym zakładam, że nie chodziłoby o likwidację np. 800 plus, tylko o dyskusję, czy osoby zarabiające kilkanaście tysięcy złotych miesięcznie powinny to świadczenie dalej otrzymywać – mówi nasz rozmówca z KO.

Także PiS zastanawia się nad tym, co dalej.

– Nie ulega wątpliwości, że nie wyrośniemy z długu tylko poprzez wzrost gospodarczy. Ale my nie będziemy ujawniali swoich daleko idących, lepszych pomysłów, które trochę poluzują system finansów publicznych. Pierwsze z nich przedstawimy na konferencji gospodarczej w najbliższą sobotę – mówi nam poseł Zbigniew Kuźmiuk.

Przekonuje, że z uszczelnienia podatków dochody mogą urosnąć rocznie o 20-30 mld zł. Ale to nie wystarczy, żeby zasypać dziurę w finansach publicznych. – Natomiast mamy troszeczkę inne pomysły. No jednak zluzowanie wydatków na obronność, ale przy tym mechanizmie współpracy z bankiem centralnym – podkreśla poseł. Ma na myśli powrót do pomysłu SAFE 0 proc.

Szef sejmowej komisji finansów publicznych Janusz Cichoń (KO) zwraca uwagę, że mamy częściowo pożyczkowe środki z KPO, które dziś wydajemy, i one wchodzą nam w dług. Podobnie jest z pożyczkami z SAFE. – Ale te środki się w pewnym momencie skończą i to spowoduje, że dług nie będzie tak puchł. Trudno jednak nie brać tych pieniędzy, z uwagi na naszą sytuację i perspektywę korzystnych warunków obsługi tego zadłużenia – przekonuje.

Prognoza zapisana w rządowej strategii pokazuje zarówno możliwy problem prawny, jak i fiskalny. Omówione wcześniej deficyty i zapis o ich zmniejszeniu wynikają bowiem z ułożenia strategii tak, by nie przekroczyć konstytucyjnego progu 60 proc. relacji długu do PKB. Ale ważny jest także próg 55 proc., którego przekroczenie wymusza ruchy oszczędnościowe.

Z perspektywy krajowych reguł kluczowa jest kwota brana pod uwagę przy progach ostrożnościowych: wzrośnie z 45,6 proc. PKB w 2025 r. do 54,7 proc. w 2027 r., a w 2028 r. osiągnie 57,4 proc. i przekroczy próg 55 proc., co w 2030 r. uruchomi procedury ostrożnościowe, w tym wymóg takiego deficytu, który obniży dług Skarbu Państwa poniżej poziomu z 2028 r. Konstytucyjny próg 60 proc. PKB ma nie zostać przekroczony.

Ale, jak podkreślają nasi rozmówcy znający specyfikę finansów publicznych, minister nie może pokazać w prognozie przekroczenia bariery konstytucyjnej.

Zdaniem posła Kuźmiuka wyzwania mogą przyjść wcześniej, niż wynika ze strategii.

– Już w 2027 r. oczywiście sytuacja w sensie realnym będzie bardzo poważna. Natomiast jeżeli chodzi o kwestię przekroczenia progu ostrożnościowego, to niezależnie od sposobu jego liczenia, oficjalny komunikat GUS-u w tej sprawie pojawi się dopiero w maju 2028 r. Jak wynika z opinii Rady Fiskalnej na temat projektu budżetu, to w zasadzie oni nie mają żadnej wątpliwości, że próg 55 proc. zostanie zapewne przekroczony już w przyszłym roku. Robili kilkanaście różnego rodzaju symulacji i tylko w jednym przypadku, przy optymizmie założeń rządowych, ta bariera nie jest przekraczana – mówi polityk PiS.

W świetle tego, co nas czeka, sporadycznie pojawiają się dyskusje, czy w takim razie nie zmienić ustawowego poziomu dopuszczalnego zadłużenia względem PKB, wynoszącego 60 proc. (z tzw. progiem ostrożnościowym na poziomie 55 proc., który już wymusza cięcia na rządzie). Zwłaszcza że europejska średnia wynosi dziś wyraźnie ponad 80 proc., a w przypadku krajów strefy euro to niemal 90 proc.

– Czy zmienić dopuszczalny poziom 60 proc. zadłużenia? Nikt się dzisiaj tego nie podejmie, to wymagałoby zmian w Konstytucji – ocenia Janusz Cichoń.

Jego zdaniem europejski limit 60 proc. jest ciągle wyznacznikiem bezpiecznych finansów publicznych. – My ten poziom co prawda przekroczyliśmy, ale nasza sytuacja jest usprawiedliwiona. Biorąc pod uwagę tę sytuację i ekstra źródła finansowania z UE, które zresztą sami w UE sobie "wychodziliśmy", nie widzę powodu, dla którego mielibyśmy wyhamować w tej chwili. Ale rzeczywiście trzeba zacząć hamować po 2028 r. – przyznaje Cichoń.

Możliwe jednak, że nie chodziłoby o zmianę wysokości progów, a np. o kolejną zmianę definicji, czyli tego, co jest rozumiane jako dług, do którego odnoszą się progi. Bo na przykład na koniec prognozy w 2030 r. dług brany pod uwagę przy ocenie przekraczania progów będzie wynosił 57,3 proc. PKB, ale ten liczony według metodologii unijnej aż 76,6 proc. PKB.

Zdaniem szefa Rady Fiskalnej Sławomira Dudka pomysły dotyczące zmiany progu raczej nie wchodzą w grę, bo one też będą miały swoje skutki fiskalne. Zbliżone do tego, co trzeba zrobić, żeby przekroczenia progu uniknąć. Po pierwsze, Komisja Europejska wymaga od nas zmniejszania deficytu, by ograniczyć tempo wzrostu długu, po drugie, agencje ratingowe czy rynek zareagowałyby na to negatywnie i mogłyby nas "ukarać" wzrostem rentowności.

A jeśli chodzi o dług w relacji do PKB liczony metodologią unijną, to będzie rósł przez większość horyzontu prognozy. Ma się zwiększyć z 59,7 proc. PKB w 2025 r. do 76,6 proc. w 2030 r., czyli o niemal 17 pkt proc.

Urośnie także nominalnie – z 2,3 do 3,9 bln zł, o ok. 1,5 bln zł. Już w 2026 r. relacja przekroczy unijną wartość referencyjną 60 proc. PKB (67,6 proc.), a największy skok, o niemal 8 pkt proc., nastąpi właśnie w tym roku.

Natomiast zarówno wzrost deficytu, jak i długu oraz ich prawno-gospodarczy kontekst wskazują, że będzie rosła rola prezydenta Karola Nawrockiego zarówno wtedy, jeśli w kolejnej kadencji urodzą się pomysły "majstrowania" przy progach, np. przez zmianę definicji długu publicznego, jak i w kontekście rozwiązań, które będą musiały być proponowane, by deficyt zmniejszyć. W tym przypadku może być mowa o korekcie transferów czy wzroście podatków, na co Nawrocki często nie zgadza się już dziś.

Jak wyliczał money.pl, prezydent do tej pory zawetował ustawy, które miały dać budżetowi ponad 8 mld zł. A przecież w kolejnej kadencji mówimy o ruchach powyżej 100 mld zł.

Tymczasem już dziś stan finansów publicznych jest jedną z głównych osi sporu na linii rząd – Pałac. Z tego względu trudno się dziwić, że rozmówca z otoczenia prezydenta nie zostawia suchej nitki na rządzących.

– Znowu doprowadzili finanse publiczne do katastrofy, jak przed 2015 r. Wtedy się udało naprawić i połatać dziury, teraz nie wiadomo, czy tak będzie. Jeśli nie, to oczywiście będzie trudno cokolwiek dowieźć, a przyjdą spłaty kredytów, np. z SAFE i zbrojeniówki – ocenia.

Choć akurat w 2015 r. PiS przejął finanse po PO w dobrym stanie, łącznie z wyjściem z procedury nadmiernego deficytu.

– Dziwię się, że jest tak źle, przecież wydawanie kasy np. z KPO wiąże się z odprowadzaniem podatku, powinny być większe wpływy. Z wysokich cen paliw też są wysokie wpływy. Gospodarka niby się rozwija, więc gdzie ta kasa jest? – dopytuje nasz rozmówca.

W kontekście wyzwań, jakie pokazuje strategia zarządzania długiem, ważne jest pytanie, jak gorący spór będzie w kolejnej kadencji. Zapewne Karol Nawrocki będzie bardziej przychylny, jeśli po wyborach powstanie popierany przez niego rząd, a jednocześnie bardziej skłonny do rzucania kłód pod nogi, jeśli nowy rząd zostanie wyłoniony przez obecną koalicję.

Dodatkowo dwa lata intensywnej konsolidacji przypadną na przedwyborczy i wyborczy rok, jeśli chodzi o głosowanie na prezydenta, co będzie dla niego dodatkowym czynnikiem usztywniającym wobec propozycji cięć czy wzrostu danin.

Tyle że taki polityczny spór jest drugorzędny wobec zagrożeń.

Wysoki deficyt i szybko rosnący dług mogą sprawić, że rynek w każdej chwili wystawi rachunek, windując ceny obligacji. Już dziś koszty obsługi długu są wysokie, w przyszłym roku to 107 mld zł, ale w 2030 r. może być to już 150 mld, czyli niemal 3 proc. PKB. A mówimy o scenariuszu, który nie zakłada żadnych tąpnięć. Każdy kryzys czy spowolnienie może ten rachunek podnieść jeszcze bardziej.